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权健、华林被查拉开了直销行业新一轮规范整顿的序幕。持牌企业涉嫌传销，暴露了哪些监管死角和执法短板？还有多少企业有类似的问题？为了更好促进行业的健康发展，我们又应该如何进一步加强监管和行业自律？

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2019年对很多不规范的直销企业来说，算是“流年不利”了。

权健、华林的相继被查，拉开了直销行业新一轮规范整顿的序幕。多米诺骨牌拨动之后，相信还会有更多的违法违规企业浮出水面。

在为监管部门点赞的同时，我们还需进一步反思：为何这些问题直到现在才被规范和治理？持牌企业涉嫌传销和虚假宣传，暴露了哪些监管漏洞和难题？还有多少问题企业没被处罚？为了更好地促进行业的健康发展，我们又应该如何进一步加强监管和行业自律？

目前，监管部门启动了联合整治保健市场乱象的“百日行动”。我们期望，借由此次行业治理整顿风暴，可以完成两个目标：一是通过拉网式的清理，让所有违法违规的企业得到惩处；二是针对行业监管死角和执法短板，通过制度建设，最终建立起推进直销行业持续健康发展的长效机制。

权健倒下

从理直气壮地发出“严正声明”，到实际控制人被刑拘、被昔日的利益共同体撇清关系，权健这个百亿保健帝国，仅仅用了21天的时间就倒下了。

2018年12月25日，医疗领域自媒体丁香医生发布了一篇《百亿保健帝国，和它阴影下的中国家庭》的文章，将权健公司推向舆论的风口。

丁香医生的文章称，3年前，内蒙古女孩周洋的父母误信权健疗法，耽误了周洋的癌症治疗，最终她不幸离世，年仅4岁。离奇的是，周洋过世后，一份宣传文件反而宣扬“周洋生殖细胞瘤被权健秘方治愈”。周洋父亲随后将权健告上法庭，却被判决无法证实侵权信息出自权健官方，周洋父亲败诉。

针对丁香医生的文章，权健在2018年12月26日发出严正声明，不仅否认全部事实，还“杀气腾腾”地指责自媒体诽谤中伤，要求删稿并公开赔礼道歉，并向丁香医生发出了律师函。

不过，丁香医生并没有被权健的气势吓着，反而甩出了一句“不会删稿，对每一个字负责，欢迎来告”的强硬回复。

丁香医生与权健的对战发生后，立即引起了官方的高度重视，人民日报、新华社、央视新闻等官方媒体迅速报道，天津市委、市政府也在2018年12月27日成立了专门的调查组进驻权健集团进行调查。

丁香医生的文章彻底引爆了权健集团的“大黑洞”。随着丁香医生文章在网络上发酵蔓延，有关权健公司违法违规行为被不断爆料。如火疗馆烧伤客人情况、欺骗老人花钱买无用的保健品、拉人头入会疯狂洗脑的视频、肿瘤医院执业执照涉嫌造假等负面消息接连披露。

2019年1月1日，天津市公安机关依法对权健涉嫌犯罪行为立案侦查。同时，相关部门依法查处取缔不符合消防安全规定的火疗养生场所、开展集中打击清理整顿保健品乱象专项行动。

1月7日，权健风波迎来实质性进展：权健实际控制人束某某等18名犯罪嫌疑人被依法刑事拘留，另2名犯罪嫌疑人依法取保候审。

树倒猢狲散，昔日的利益共同体纷纷与之撇清关系：2018年12月27日晚开始，京东、淘宝等各大电商平台纷纷下架权健产品；2019年1月5日，乒超天津权健队改名天津队；1月8日，中铁济南局宣布已终止权健公司动车冠名；1月10日，天津权健足球俱乐部更名为天津天海足球俱乐部。

有分析称，由于权健涉嫌组织、领导传销罪和虚假广告罪，两者将分别定罪再合并处罚。而且考虑到束昱辉等人犯罪情节较为严重，造成了巨大的社会不良影响，其极有可能按照“情节严重”的认定标准判处最高达25年的有期徒刑。

权健的被查，揭开了中国直销行业的冰山一角，或将成为中国直销行业发展史上的一个标志性事件。

痼疾+新病

权健虽然倒下了，但中国直销行业的乱象远未终结。

2019年1月15日晚，河北沧州黄骅市政府网站发布通报指出，自联合调查组进驻华林公司以来，初步查明，该公司涉嫌组织领导传销活动，公司主要负责人和相关人员已被警方控制，对该案将依法依规，彻查严办。

可以肯定的是，权健、华林绝不是最后被查的几家拥有直销牌照的企业。

根据商务部公布的数据，截至目前，已有91家企业拿到了直销经营许可牌照，那么，到底还有哪些企业存在类似的问题？这只能等待监管部门给出答案了。

无论是权健还是华林，它们都有一个共同的特点：拥有正规的直销经营许可牌照，但公司为了提升自己的产品销量，常常会游走在直销与传销二者之间的灰色地带——明面上用直销牌照打掩护，暗地里用传销的方式销售产品谋取暴利。

“即便产品没有问题，但是谁也保证不了在业务员口中是否会夸大，变成传销。”有关专家指出，在“直销牌照”掩护下，销售超目录产品，在直销行业是一个公开的秘密。

当出现质疑声音后，权健及华林都曾以“拥有政府机构颁发的直销牌照”回应，意在表明其属于合法直销企业。从两家企业的宣传及拉人头的方式看，合法的直销牌照也成了非法传销行为的“免死金牌”和“招牌”。这充分说明当前我们对于直销牌照的管理存在一定漏洞。

值得关注的是，这次首先被调查的权健，业务早已遍布医疗、中草药、保健品、金融、体育等诸多领域。其董事长束昱辉，拥有全国政协委员、天津市工商联执常委等多个职务。此外，权健还赞助乒乓球、足球俱乐部，参与公益事业，对外树立着“良好公众形象”。这是与一些单独从事传销的企业不同的特点。

这种俨然已成为庞大企业集团的公司，对于当地的税收等已经产生了重要的影响。当地有关部门对公司的运作和产品等情况，不说一清二楚，至少也是知道个大概的。但是，为何这些公司在重要的舆情产生之前，都能够安然无恙地存在多年？此前有关部门是否疏于监管甚至纵容，确实值得我们好好的反思。

除了像权健之类因自身涉嫌传销和虚假宣传的违法违规行为被查出之外，也有一些拥有直销牌照的企业，因为向其他企业提供牌照挂靠、租赁、合作等，最后惹上一身“骚”的。

2015年2月，山东永春堂集团有限公司拿到“直销经营许可证”，允许经营保健食品、化妆品、保洁用品三类16个产品，直销区域为山东省。

两年之后的2017年9月，一些人到山东永春堂聚集“上访”，引发了市场监管部门的注意。经调查，山东永春堂为山东福斛农业科技有限公司提供挂靠服务，双方签订协议，后者可以使用永春堂的办公室、会议室、相关人员的后勤服务，并提供货源。

双方合作后，福斛农业科技公司在山东临沂市、枣庄市和江苏徐州市、连云港市、南京市、宿迁市、泗阳县等地区，要求被发展人员最少购买3600元/单的产品，取得会员资格后方可发展其他人员加入，形成上下线关系。

2018年7月，山东永春堂因“为传销提供条件”，被山东省济宁市泗水县工商局罚款50万元。显然，这点处罚对山东永春堂来说根本不会伤筋动骨。

第三类问题是，直销企业以可以获取“原始股”、“分红”或者高额“返利”为由，游说消费者向直销平台投资。

2018年2月，“天福天汇”项目通过投资返现和推荐会员提成的“奖金机制”开展活动，该项目宣称只要购买旗下天汇商城1万元产品，便可获得10倍返利。

反传销协会李旭表示，这属于典型的涉嫌传销的资金盘，以高回报和高杠杆作为诱惑，以高额提成鼓励参与者发展下线，只要参与的人进入，这个资金盘的顶端人群就有利可图。

据了解，“天福天汇”项目背后的实体公司为天福天汇控股，与拥有直销牌照的天福天美仕为同一法人。该项目是天福天美仕的第三个疑似非法资金盘的项目。此前天福天美仕分别推出的盛大系统、维鑫系统，都在两年时间左右发生了经销商维权和兑现问题。

“天汇”和“天美仕”存在半遮半隐的关系。李旭强调：“这些项目相当于资金盘，且全部外聘所谓‘专业团队’运营，这些团队打着公司的直销名号，大肆扩张资金盘发展人员，一旦出现问题，公司就立马与这些‘运营团队’划清界限，等事情平息之后，再请其他团队开启新盘，这早已成为‘行业’的潜规则。”

“社会一直垢病的传销、资金盘、网络欺诈等等，为了应对监管部门，它们花样翻新不断。”中国保健协会副理事长兼秘书长徐华锋强调，这些直接影响到正规的或合规的直销企业的经营，也影响到整个社会包含主流媒体对这个行业的看法。很多人抱怨，直销行业为社会解决了这么多的就业、贡献了税收、创造了社会财富，为什么就不能得到社会的尊重呢？

监管探索

1990年3月22日，美国雅芳广州公司成立，这标志着国际直销正式登陆中国市场。

雅芳产品销售的火爆，吸引更多的直销公司遍地开花。到1993年，全国诞生直销公司近200家，从业人员不少于100万，并迅速在30多个城市扩张。一些大学教授、机关干部、公司职员等不声不响地干起了这个行当。

由于这段时间政府部门对直销的监管几乎处于空白状态，种种问题也开始暴露出来。特别是以多层次传销方式推销商品的活动不断出现。于是，传销这种直销基因突变之后产生的“变体”开始大行其道，也引发了持续至今的混乱。

随着问题的逐渐显现，我国亦开始探索对直销行业的监管。

1994年8月-9月，国家工商总局相继出台了《关于制止多层次传销活动违法行为的通告》、《关于查处多层次传销活动中违法行为的通知》，试图刹住多层次传销的风潮。

不过，由于个别地方没有认真落实工商总局的文件精神，未对传销企业作清理检查，有的地方甚至还陆续发展了一些传销企业，使传销活动又有所蔓延。眼见情况越来越糟，1995年9月，国务院办公厅下发《关于停止发展多层次传销企业的通知》，“一刀切”地叫停了登记注册等活动。

据官方公布的数据，截至1996年3月，共有163家传销企业被工商机关清理出市场，另有114家企业因擅自开展多层次传销活动受到制止。

1997年1月，国家工商总局制定出台《传销管理办法》。这份部门规章将传销明确分为单层次传销和多层次传销两类。“单层次传销”公司由地方省级工商局批准。“多层次传销”公司由国家工商管理总局批准。

尽管出台了相关法规，但监管仍然滞后于实践。在这种背景下，1998年1月，国务院专门召开会议研究传销问题，会议决定，禁止传销。同年4月21日，国务院颁布了《关于禁止传销经营活动的通知》，称“禁止任何形式的传销经营活动”，此后雅芳、安利、完美等外资企业也停止了经营。

这一禁令维持了7年，一直到2005年，为了兑现加入WTO的承诺，2005年4月，雅芳再次成为中国首家官方批准的直销试点企业。2005年8月，国务院通过《直销管理条例》和《禁止传销条例》，如今的监管架构才基本成型。

根据《直销管理条例》规定，直销牌照是企业能否在社会上开展合法直销业务的一个通行证，也是直销企业开启正规直销事业大门的一把钥匙。直销行业的牌照仍由商务部发放。

截至目前，中国已有91家企业拿到了直销经营许可证。其中包括有着丰富海外直销经验的安利、无限极、玫琳凯、康宝莱，也包括权健、天狮、炎帝、中脉、三生等运作时间不长的新型直销企业。

虽然这一阶段国家发放牌照速度显著提升，但是仍然无法满足企业进入直销领域的需求。据调查显示，有直销牌照申请意愿的企业总计接近1000家。

不过，在经过短期的放量发放后，近两年直销牌照发放速度明显放缓，2017年和2018年分别只发放了2张和1张牌照。分析人士称，此次权健等事件发生后，直销牌照的发放将暂停一段时间，以待后期监管部门是否出台新的政策。

2016年，商务部发布《关于直销产品范围的公告》，将直销产品类别从化妆品、保健品、保洁用品、保健器材和小型厨具等五大类扩张至化妆品、保洁用品、保健食品、保健器材、小型厨具、家用电器等六大类。

从去年开始，国家对直销的规范和传销的打击力度开始逐渐升级。

2018年4月，市场监督管理总局组建不到一个月，就连续发出了关于直销和传销监管的三个文件，被认为是“新官上任三把火”。

2018年4月7日，国家市场监管总局发布《关于进一步加强打击传销工作的意见》；一天后的4月8日，发布《关于进一步加强直销监督管理工作的意见》；半个月后的4月23日，又发布《关于开展查处以直销名义和股权激励、资金盘、投资分红等形式实施传销违法行为专项行动的通知》。

第一个文件强调打击非法传销。第二个文件强调加强对直销企业、直销员、直销企业经销商、合作方、关联方的监管，其中明确指出要依法查处非直销企业或团队挂靠直销企业从事违法活动的同时，对有挂靠行为的直销企业也要依法进行查处。

第三个文件则要求开展以直销名义和股权激励、资金盘、投资分红等形式实施传销违法行为专项行动，再次明确要求打击通过挂靠行为从事违法活动的直销企业和关联方。

虽然国家在不断出台相关法律法规，对于直销的监管水平也在不断提高，但监管依然难以跟上实践的发展——不断被规范的直销，依然不时被曝出各种问题。其中，备受各界诟病的传销和虚假宣传，如附骨之疽挥之不去。

“百日行动”

百亿保健帝国权健的倒下，犹如一根点燃的导火索，不仅暴露出直销行业的乱象，也引燃了直销行业的整顿风暴。

1月8日，国家市场监管总局召开电视电话会议，掀起了由国家市场监督管理总局、工业和信息化部、公安部、民政部、住房和城乡建设部、农业农村部、商务部等13个部门联合整治“保健”市场乱象的百日行动。在启动仪式上，13个部门领导不约而同地提到要抓出一批大案要案，形成有力震慑。

根据多部门联合下发的《联合整治“保健”市场乱象百日行动方案》，从2019年1月8日起，将在全国范围内，重点整顿食品（保健食品），宣称具有“保健”功能的器材、用品、用具，日用消费品；净水器、空气净化器等日用家电；玉石器等穿戴用品以及声称具有“保健”功效的服务等领域。

“‘百日行动’涉及行业领域广、商品类别多、违法行为复杂，涉及各级政府、多个部门的职责，必须强化协同联动、形成工作合力。”国家市场监管总局局长张茅表示，要加强横向协同，各地要严格落实属地责任，尽快建立政府统一领导下的联合工作机制。要打组合拳、出连环招，综合运用检查抽检、约谈企业、信用惩戒等手段，以最大的力度、最有效的措施形成齐抓共管的整治格局。

权健事件暴露出假直销与真传销纠缠不清的问题。对此，商务部副部长王炳南表示，商务部将严格直销准入，暂停直销经营许可审批，暂停产品和网点备案。同时，深入开展摸底排查。

保健品尤其依赖广播、电视、报刊、杂志等大众媒体做虚假广告宣传。国家广播电视总局传媒司副司长戴振宇表示，将立即在全国范围内启动审查，要求广告平台对已发布的广告认真查验审批文件，查实内容、时长，如有违规，不得播出。同时，还将制作公益广告，引导消费者正确对待保健品。

保健品的虚假宣传善于假冒医疗机构和医疗人员。对此，国家卫健委副主任李斌表示，卫健委将严格查处违法人员打着保健旗号，假冒医疗机构和医疗人员推销保健品。下一步，卫健委将配合相关部门打击假借健康讲座、医疗机构开展保健品推销，尤其严查机构假借中医开展的养生保健，严厉查处无证行医，将违法犯罪线索及时移交公安机关。

“部分不法机构假借免费旅游兜售保健品，多次引发社会关注，还曾引起群体性滞留事件，造成恶劣影响。”文化和旅游部相关负责人表示，下一步，文化和旅游部将积极梳理线索，加大检查力度和频次，排查借旅游销售保健品、低于成本价揽客等问题，并公布典型案例。

公安部相关负责人表示，对保健品案件要及时立案，运用大数据，既要抓紧办一批大案要案，也要及时发现刚有苗头的案件线索，及时遏制。

“要集中执法力量和资源，迅速查办并公布一批虚假宣传、违法广告、制假售假、违规直销等方面的重大典型案例，依法从严处理。”张茅强调，要总结执法成效，对执法中发现的行业共性问题，采取集中约谈等方式，对行业协会、行业内重点企业给予警示提醒。

“百日行动”启动之后，各地各部门纷纷采取行动。1月16日，广东省市场监督管理局召开广东省直销企业约谈告诫会，对安利、完美、无限极、新时代、玫琳凯、康美等直销企业进行集体约谈。

与会的32家直销企业还签署了《广东省直销企业规范经营承诺书》，承诺自觉遵纪守法、规范经营、严格直销员和经销商管理、自觉维护消费者合法权益和履行直销企业责任。

可以肯定的是，这场由多个部门联合参与的整顿风暴，短期内将有力地荡涤直销行业的“污垢”，震慑不法分子的犯罪行为，清理一些久拖不决的投诉案件。不过，短期集中式的执法并不能代替长期的监管体系的优化。

需建长效机制

在过去近30年的发展历程中，直销在中国经历了混沌、边界模糊到规范整顿的阶段，历经多次整顿，然而传销的阴影始终没能散去。

“直销是很复杂的巨大机器，能够提供的东西非常多，远不是卖一点东西，获得一点收入这么简单。”南方科技大学社会科学中心助理教授袁长庚认为，直销在中国盛行，也折射着过往20余年里每一个阶段的社会形态和价值观念。

袁长庚曾于2014年在华北一座城市的直销从业者群体中进行过为期一年多的田野调查，他发现尽管反直销逻辑的网购越来越发达，但直销行业并未因此湮灭。这背后有社会原则、价值体系乃至生命观念等多种复杂因素。袁长庚感到，如果这些因素不发生变革，直销仍会走在失控的路上。

“直销之所以变成传销，根本原因就在于市场监管不到位。或者这样说，对于直销企业长期存在的非法经营行为，市场监管部门没有及时加以查处。”中南财经政法大学教授乔新生认为，市场监督管理机关应当从市场准入监管逐渐地转变为市场行为监管，如果发现直销经营企业在经营过程中违反我国有关法律规定，应当及时加以查处。

从法律层面来看，界定直销和传销，主要是依据我国在2005年颁布的《直销管理条例》和《禁止传销条例》两个条例。直销立法的目的是规范直销行业及其经济活动，形成一个健康有序的直销市场，然而，从实践来看，这两个条例其实并没有很好地达到立法者的目的。

南京大学中国直销研究中心常务副主任董伊人认为，政府出台的两个条例实际上是一刀切，和直销的现实脱节。条例不允许多层次直销，但这是国际直销企业通行的做法，如果这种方式被禁止，直销对企业和直销人员就失去了吸引力，几乎没有一家直销企业会为了单层次直销而申请牌照。

中国政法大学民商经济学院商法研究所所长王涌曾撰文指出，我国直销法律的发展方向是：严厉的立法-普遍的违法-有选择的惩罚，这是我国粗犷严厉的管制模式（即粗犷的形式定义与严厉的准入制）造成的必然后果。

“立法的严厉表明立法者天真的理想主义精神，普遍的违法则是经济规律对不合理的立法的必然的反弹，而有选择的惩罚则表明理想主义立法的最终异化。”王涌认为，现在出现的一些直销与非法集资活动相结合的现象，便是这种立法朝普遍违法方向发展的印证。

为了规范直销行为，世界上许多国家都专门制定了相应法律。尽管我国商务部早就启动了相关法律的起草程序，但因为诸多因素的影响，直销法至今尚未出台。多位专家强调，制定一部符合我国国情的直销法已是势在必行。

从监管的角度来看，目前我国针对直销企业的监管涉及多个部门。“直销企业的直销牌照由商务部门颁发，日常经营管理则由工商行政管理部门负责，而一旦涉嫌犯罪，则交由公安部门处理。如果像权健这样涉及医药、保健品产品的企业，食品药品监督部门也负责日常监管。”

如何有效地协调各部门、形成监管合力，则有赖于厘清职责、建立顺畅有效的工作协调机制，形成齐抓共管的治理格局。前不久启动的“百日行动”在各部门协调层面进行了部署，希望能够取得积极的效果。

从惩处力度来看，长期以来，直销行业利用一对一、口头宣传等方式规避监管，虽屡屡被投诉并受到处罚，但处罚力度有限，尤其是缺乏有效的优胜劣汰机制，等于让拿到直销牌照的企业有了“免死金牌”。而偏重行政处罚而轻于司法问责，也造成企业的违法成本过低，进而造成某些企业在暴利驱使下一犯再犯。

据不完全统计，自2005年国务院颁布《直销管理条例》以来，在90多家获得直销牌照的企业中，仅有蚁力神和珍奥被吊销牌照。这显然与公众对于直销行业乱象的认知存在相当大的落差。对于直销企业来说，直销牌照在手意味着拿到了“金字招牌”和“护身符”。这是我国对于直销企业的管理急需改进的地方。

正如商务部副部长王炳南在1月8日的全国开展联合整治“保健”市场乱象“百日行动”电视电话会议中所指出，要强化多部门联合监管机制，并建立直销企业退出机制，改变直销企业有生无死的现状，加大违法成本。

比如，在提高直销企业的违法成本方面，要落实违法责任人的司法责任，并加大对政府相关负责人的问责力度；进一步探索消费者集体索赔机制，切实维护公众权益。

总之，在国家有关部门大力清理整顿直销行业的同时，更为重要的是，通过完善法律、规章等制度层面的建设，最终建立长效监管机制，真正从制度层面消除监管死角、补齐执法短板，才能有效地遏制直销行业的乱象，才能确保我国直销行业的健康发展。