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新华社北京2月19日电（记者高敬、董峻）21世纪以来第16个指导“三农”工作的中央一号文件19日由新华社受权发布。
这份文件题为《中共中央 国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》，全文共分8个部分，包括：聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚；夯实农业基础，保障重要农产品有效供给；扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板；发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道；全面深化农村改革，激发乡村发展活力；完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定；发挥农村支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设；加强对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针。
文件指出，今明两年是全面建成小康社会的决胜期，“三农”领域有不少必须完成的硬任务，必须坚持把解决好“三农”问题作为全工作重中之重不动摇，进一步统一思想、坚定信心、落实工作，巩固发展农业农村好形势，发挥“三农”压舱石作用，为有效应对各种风险挑战赢得主动，为确保经济持续健康发展和社会大局稳定、如期实现第一个百年奋斗目标奠定基础。
文件强调，牢固树立农业农村优先发展政策导向，优先考虑“三农”干部配备，把优秀干部充实到“三农”战线，把精锐力量充实到基层一线；优先满足“三农”发展要素配置，坚决破除妨碍城乡要素自由流动、平等交换的体制机制壁垒，推动资源要素向农村流动；优先保障“三农”资金投入，坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域，公共财政更大力度向“三农”倾斜；优先安排农村公共服务，推进城乡基本公共服务标准统一、制度并轨。
中央农村工作领导小组办公室有关负责人说，农业农村优先发展要求能否落到实处，直接关系到农村工作硬任务能否按期完成，农业农村现代化目标能否实现。各级委和政府必须把落实农业农村优先发展的要求作为做好“三农”工作的头等大事，改变“三农”工作“说起来重要、干起来次要、忙起来不要”的现象，在干部配备、要素配置、资金投入、公共服务等方面切实把“优先”体现出来，动真格、见真章。
一、一号文件政策解读，坚持农业农村优先发展
图1:2019年中央一号文件大纲
资料来源：新华社
1.聚力精准施策，决战决胜脱贫攻坚
（1）不折不扣完成脱贫攻坚任务。咬定既定脱贫目标，落实已有政策部署，到2020年确保现行标准下农村贫困人口实现脱贫、贫困县全部摘帽、解决区域性整体贫困。
（2）主攻深度贫困地区。重大工程建设项目继续向深度贫困地区倾斜，特色产业扶贫、易地扶贫搬迁、生态扶贫、金融扶贫、社会帮扶、干部人才等政策措施向深度贫困地区倾斜。
（3）着力解决突出问题。强化易地扶贫搬迁后续措施，着力解决重搬迁、轻后续帮扶问题，确保搬迁一户、稳定脱贫一户。加强贫困地区义务教育控辍保学，避免因贫失学辍学。落实基本医疗保险、大病保险、医疗救助等多重保障措施，筑牢乡村卫生服务网底，保障贫困人口基本医疗需求。
（4）巩固和扩大脱贫攻坚成果。坚持和推广脱贫攻坚中的好经验好做法好路子。做好脱贫攻坚与乡村振兴的衔接。及早谋划脱贫攻坚目标任务2020年完成后的战略思路。
2.夯实农业基础，保障重要农产品有效供给
（1）稳定粮食产量。毫不放松抓好粮食生产，推动藏粮于地、藏粮于技落实落地，确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩。严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。
（2）完成高标准农田建设任务。巩固和提高粮食生产能力，到2020年确保建成8亿亩高标准农田。
（3）调整优化农业结构。大力发展紧缺和绿色优质农产品生产。深入推进优质粮食工程。实施大豆振兴计划。支持长江流域油菜生产，推进新品种新技术示范推广和全程机械化。积极发展木本油料。实施奶业振兴行动。合理确定内陆水域养殖规模，压减近海、湖库过密网箱养殖，推进海洋牧场建设，规范有序发展远洋渔业。
（4）加快突破农业关键核心技术。支持薄弱环节适用农机研发。加强农业领域知识产权创造与应用。
（5）实施重要农产品保障战略。加强“一带一路”农业国际合作，主动扩大国内紧缺农产品进口，拓展多元化进口渠道，培育一批跨国农业企业集团，提高农业对外合作水平。
3.扎实推进乡村建设，加快补齐农村人居环境和公共服务短板
（1）抓好农村人居环境整治三年行动。深入学习推广浙江“千村示范、万村整治”工程经验，全面推开以农村垃圾污水治理、厕所革命和村容村貌提升为重点的农村人居环境整治，确保到2020年实现农村人居环境阶段性明显改善，
（2）实施村庄基础设施建设工程。加快解决农村“吃水难”和饮水不安全问题。全面推进“四好农村路”建设，加大“路长制”和示范县实施力度。加强村内道路建设。全面实施乡村电气化提升工程，加快完成新一轮农村电网改造。
（3）提升农村公共服务水平。全面提升农村教育、医疗卫生、社会保障、养老、文化体育等公共服务水平，加快推进城乡基本公共服务均等化。
（4）加强农村污染治理和生态环境保护。加大农业面源污染治理力度，开展农业节肥节药行动，实现化肥农药使用量负增长。
（5）强化乡村规划引领。把加强规划管理作为乡村振兴的基础性工作，实现规划管理全覆盖。
4.发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道
（1）加快发展乡村特色产业。因地制宜发展多样性特色农业，倡导“一村一品”、“一县一业”。
（2）大力发展现代农产品加工业。健全农村一二三产业融合发展利益联结机制，让农民更多分享产业增值收益。
（3）发展乡村新型服务业。支持供销、邮政、农业服务公司、农民合作社等开展农技推广、土地托管、代耕代种、统防统治、烘干收储等农业生产性服务。
（4）实施数字乡村战略。深入推进“互联网+农业”，扩大农业物联网示范应用。
（5）促进农村劳动力转移就业。落实更加积极的就业政策，加强就业服务和职业技能培训，促进农村劳动力多渠道转移就业和增收。
（6）支持乡村创新创业。鼓励外出农民工、高校毕业生、退伍军人、城市各类人才返乡下乡创新创业。
5.全面深化农村改革，激发乡村发展活力
（1）巩固和完善农村基本经营制度。大力推进农垦垦区集团化、农场企业化改革。
（2）深化农村土地制度改革。完善落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权的法律法规和政策体系。加快修订土地管理法、物权法等法律法规。
（3）深入推进农村集体产权制度改革。
（4）完善农业支持保护制度。
6.完善乡村治理机制，保持农村社会和谐稳定
（1）增强乡村治理能力。建立健全组织领导的自治、法治、德治相结合的领导体制和工作机制，发挥群众参与治理主体作用。加强农业综合执法。
（2）加强农村精神文明建设。持续推进农村移风易俗工作，引导和鼓励农村基层群众性自治组织采取约束性强的措施。
（3）持续推进平安乡村建设。深入推进扫黑除恶专项斗争，严厉打击农村黑恶势力，杜绝“村霸”等黑恶势力对基层政权的侵蚀。
7.发挥农村支部战斗堡垒作用，全面加强农村基层组织建设
（1）强化农村基层组织领导作用。全面落实“四议两公开”，健全村级重要事项、重大问题由村组织研究讨论机制。
（2）发挥村级各类组织作用。理清村级各类组织功能定位，实现各类基层组织按需设置、按职履责、有人办事、有章理事。
（3）强化村级组织服务功能。
（4）完善村级组织运转经费保障机制。
8.加强对“三农”工作的领导，落实农业农村优先发展总方针
（1）强化五级书记抓乡村振兴的制度保障。
（2）牢固树立农业农村优先发展政策导向。各级委和政府必须把落实“四个优先”的要求作为做好“三农”工作的头等大事。
（3）培养懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍。
（4）发挥好农民主体作用。把发动群众、组织群众、服务群众贯穿乡村振兴全过程，充分尊重农民意愿，弘扬自力更生、艰苦奋斗精神，激发和调动农民群众积极性主动性。
二、我国农业农村发展状况
我国是全球农业大国，自2008年统计显示，我国粮食及农作物产量居全球领先地位。
表1：我国农产品产量居全球位次
数据来源：国家统计局
新时代背景下，要从根本上破解社会的主要矛盾，就必须坚持农业农村优先发展，建立健全城乡融合的体制机制和政策体系，全面实施乡村振兴战略，走中国特色的乡村全面振兴之路，加快推进农业农村现代化进程。
我国农业生产水平及农村居民生活状况在不断提高，在城乡融合方面也取得了显著成果。农民感受到了“三农”带来的效益，收入水平与社会保障方面越来越好。
国家统计局数据显示，截止2017年底全国总播总面积16.6亿亩，并在昨日发布的一号文件中指出：确保粮食播种面积稳定在16.5亿亩。严守18亿亩耕地红线，全面落实永久基本农田特殊保护制度，确保永久基本农田保持在15.46亿亩以上。在总产值方面，我国农林牧渔总产值也呈增长趋势，截止2017年底农林牧渔总产值10.9万亿元。
图2：全国总播种面积
数据来源：国家统计局
图3：我国农林牧渔行业总产值
数据来源：国家统计局
实施乡村振兴战略是中央对“三农”工作的全面部署，是破解城镇化进程中乡村发展困境的根本途径，是城乡协调发展政策演进的必然结果。在快速城镇化背景下，要实现乡村振兴战略面临着农民增收难、农业农村投入资金不足、农村生态环境破坏严重、各类人才短缺等难题。
乡村振兴首先要提升乡村的基础设施建设，近年来国家不断加大对于农村综合环境的整治以及农村安全供水等基础设施的投入。“十三五”期间，国家计划新增完成环境综合整治的建制村 13 万个，我们测算总投资预计将超过 1400 亿。
农业设施方面我国也处于发展阶段，据统计我国农业机械总动力2017年产能9.87亿千瓦较峰值2015年11.17亿千瓦有所下降。
图4：全国农业机械总动力
数据来源：国家统计局
在精准脱贫+乡村振兴的战略推动下，我国农村供水工程也将持续推进，按照《水利改革发展“十三五”规划》内容，“十三五”期间农村饮水安全工程的中央预算内投资额合计 220 亿元，叠加地方政府资金和社会资金的介入，产业空间大。乡村水电站建站数量2007年-2008年陡增，截止2016年共建乡村水电站4.8万个，提高农村农业生产力与农村居民生活质量。
图5：乡村水电站数量
数据来源：国家统计局
人口方面，据《2018年中国国民经济统计公报》显示，全国人口139008万人，其中城镇人口81347万人，农村人口57661万人，人口维持平稳增长；全国农民工总量28652万人，比上年增长1.7%。其中，外出农民工17185万人，增长1.5%；本地农民工11467万人，增长2.0%。除外出就业农民工以外，我国第一产业就业人口呈下降趋势，截止2017年统计，第一产业就业人口20944万人较上一年度缩减0.03%。
图6：全国第一产业就业人口数量
数据来源：国家统计局
农村居民收入与消费水平有了很大改善。通过政策扶持条件，农民生活水平有了明显提高，2018年农村人均收入达到1.46万元，较2010年6272元提升133%，农村居民消费结构也得到了优良改善。可见我国“农村扶贫”得到了显著性成果。
图6：农村居民人均财务状况
数据来源：国家统计局
三、近年来我国扶贫效果显著
中国的扶贫开发在新中国成立后就一直在进行，但真正严格意义上的扶贫，是在改革开放后提出并在改革开放进程中逐步明确的，也是在此期间进行了大规模的实施。从80年代中期开始，中国扶贫工作的主要目标是解决农村贫困人口的温饱问题，工作重点是改变贫困地区经济文化落后的状态。
我国的贫困形势依然严峻，“多、广、深”的贫困现状依然不容乐观，贫困人口的数量仍然庞大。云南、贵州、广西、河南、广西、四川等省份的贫困人口都超过了500万。虽然整体的贫困发生率下降，但部分省份的贫困发生率仍在15%以上，如西藏、甘肃、新疆等省份。而贫困人口分布的区域不仅在14个连片特困地区，除京津沪三个直辖市外，其余28个省级行政区均有贫困人口的分布，而且他们大多比较分散，分布隐匿，对于扶贫工作的开展和实施是一项巨大的挑战。
表2：建国后我国主要扶贫区域
资料来源：天下财经
经过将近40年不懈的艰苦奋斗，中国的扶贫开发取得了巨大成就。将贫困水平在2015年之前降低一半，是联合国提出的千年发展目标，在世界各国中，人口多、底子薄的中国竟然率先完成了任务，也为全世界各国的扶贫工作带来经验。2017年2月28日，国家统计局发布的《2016年国民经济和社会发展统计公报》称:"按照每人每年2300元(2010年不变价)的农村贫困标准计算，2016年我国农村贫困人口为4335万人，比上年减少1240万人。
表3:40年来我国扶贫情况与成果统计
数据来源：国家统计局
各项社会事业发展较快，相应的配套设施也逐步完善。扶贫过程中一系列的思想引导和教育工作使得贫困地区人口过快增长的势头得到初步控制，人口自然增长率有所下降。教育事业不断进步，贫困地区的办学条件逐步改善，教育补贴连片特困地区学生全覆盖。医疗卫生体系逐步健全，新农合参保率98%以上。另外还推广了一大批农业实用技术，农民科学种田的水平明显提高。贫困地区95％的行政村能够收听收看到广播电视节目，群众的文化生活得到改善，精神面貌发生了很大变化。
四、科技助力农业发展是大趋势
加快突破农业关键核心技术，转基因育种的产业化有望加速。意见指出要加快突破农业关键核心技术。“藏粮于技”是我国农业发展的重要战略，当前来看，农业核心技术在于转基因育种，早在 2016 年国家发布的《“十三五”国家科技创新规划》就提出，要加大转基因棉花、玉米、大豆研发力度，推进新型抗虫棉、抗虫玉米、抗除草剂大豆等重大产品产业化。我国大宗农产品（如玉米、大豆等）缺乏国际竞争力，尤其是大豆进口量高达 9000 多万吨，通过转基因育种技术的推广来提升国内玉米和大豆产业的竞争力迫在眉睫。预计 2019-2020 年我国转基因育种的推进有望加快，为带来种业的升级和投资机会。
图7：我国转基因作物种植面积及全球比例
数据来源：公开资料
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