首先养老不包括农民，因为他们从改革开放以后拥有了土地使用权即占有了生产资料。养老成为问题是因为城镇化而起，在我国公有制的前提下尤其如此，城镇居民除了工资不占有生产资料，退休以后就要依靠“退休金”（不能叫养老金因为不够养老的），加上“计划生育”等政策的叠加，来自家庭的养老支援为零使养老形势更加严峻，而这种生活方式你只能被动选择，这就使政府必须成为城镇居民，尤其是企业退休的工人、独生子女家庭老人、失独老人、无业老人等一切几乎是全体老人养老的唯一责任人。

我国养老问题由来：中国历来就以私有制为基础的一个小农经济模式，“大家庭”是与之相适应的家庭结构，无论几代人都生活在一个大院里，老人养老是通过亲人+佣人的互助完成的。自秦以后国家提倡以孝治国，有一套相应体制维护，2000多年基本维持无大变。

清末民初社会变动剧烈，大家庭难以为继，贫民窟、胡同的邻里方式盛行。

1949年新中国以后逐步实行“公有制”，传统的“大家庭”解体，取而代之的是独立家庭组成“大杂院”、工人新村等。养老可以通过亲戚、邻里互助，政府辅助解决。改开以后，居住条件改善由筒子楼进而单元楼进而高楼大厦公寓式套房，室内功能齐全，人们的经济条件改善，一家一户的独立性提高，从而原有的亲情、邻里情几乎断绝。加上计划生育政策的实施，养老来自家庭、来自邻里之间的支持几乎为零，生活条件的改善，人们生存意识的提高，人均寿命延长，都无可避免地导致社会养老成为政府的必选项。