农村土改再进一步 集体建设用地入市障碍破除

刘展超

十三届全国人大常委会第十二次会议8月26日表决通过关于修改土地管理法、城市房地产管理法的决定，自2020年1月1日起施行。

针对当前农村土地改革热点和难点领域，此次土地管理法修法主要在三个方面作了修改和完善：一是缩小土地征收范围，规范土地征收程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制；二是明确集体经营性建设用地入市条件及管理措施；三是健全宅基地权益保障方式，完善宅基地管理制度。

自然资源部法规司司长魏莉华26日在全国人大常委会新闻发布会上表示，农村土地制度改革涉及的主体、包含的利益关系十分复杂，牵一发而动全身，必须审慎稳妥推进，所以在2014年底，中办、国办印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地改革试点工作意见》，在全国部署农村土地制度改革试点工作。

魏莉华称，在土地征收方面，这次新法做了三个方面完善。第一，首次对土地征收的公共利益进行明确界定，因为原来宪法和土地管理法都规定国家为了公共利益的需要可以征地，但是什么是公共利益，长期以来没有明确的法律规定，特别是我们土地管理法又规定，任何单位和个人使用土地必须使用国有土地，所以导致了征收成为获得土地的唯一途经。

这次在总结试点经验的基础上，采用列举的方式，对于哪些是公共利益可以动用国家征收权作出了明确的界定。因军事外交，政府组织实施的基础设施建设、公益事业、扶贫搬迁和保障性安居工程，以及成片开发建设等六种情况确需要整地的可以依法实施征收。

二是首次明确了土地征收补偿的基本原则是保障被征地农民原有生活水平不降低，长远生计有保障。这样一个规定就改变了过去我们是以土地征收的原用途来确定土地补偿，以年产值倍数法来确定土地补偿费和安置补助费的做法，以区片综合地价取代原来的土地年产值倍数法，另外在原来的土地补偿费、安置补偿费、地上附着物三项基础上又增加了农村村民住宅补偿和社会保障费，这样就从法律上为被征地农民构建了一个更加完善的保障体系。

三是完善了土地征收程序，把原来的批后公告改为了批前公告，主要是使被征地农民在整个过程中有更多参与权、监督权和话语权。

在集体经营性建设用地入市方面，这次修法破除了农村集体建设用地进入市场的法律障碍。删除了原来土地管理法第43条，任何单位或个人需要使用土地的必须使用国有土地的规定。增加规定农村集体建设用地在符合规划、依法登记，并经三分之二以上集体经济组织成员同意的情况下，可以通过出让、出租等方式交由农村集体经济组织以外的单位或个人直接使用，同时使用者在取得农村集体建设用地之后还可以通过转让、互换、抵押的方式进行再次转让。

“这是土地管理法的一个重大制度创新，取消了多年来集体建设用地不能直接进入市场流转的二元体制，为城乡一体化发展扫除了制度性的障碍，集体经营性建设用地入市是这次土地管理法修改的最大的亮点。”魏莉华说。

农村集体经营性建设土地入市，改变了原先建设用地只能用国有土地的格局，这对下一步的土地供应格局会有什么样的影响，会不会形成冲击？

对此，全国人大常委会法制工作委员会经济法室副主任杨合庆称，这次土地管理法的修改，包括集体经营性建设用地入市改革，目的就是为了改变、完善现有的建设用地土地供应的格局。原来我们只有国有的建设用地才能进入市场，以进行各项建设，现在是允许集体可以把集体的建设用地，直接由集体出让、出租用于建设，这是土地供应格局的改变。

杨合庆称，集体经营性建设用地入市，土地要符合规划，规划必须是工业或者商业等经营性用途，必须要经过依法登记，每年的土地利用年度计划中要作出安排。另外，即使获得了集体经营性建设用地的使用权之后的土地权利人也要按原来规划的用途来使用土地，因此不会对我们的土地市场造成冲击。

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