本报记者 孙丽朝 上海报道 北京交通大学经济管理学院教授赵坚11月16日在2019市域（郊）铁路发展大会上表示，按照中国现行城市规划模式，在交通最便利的区域无法进行高强度开发，这导致轨道交通提升的价值未被充分利用，也影响了轨道交通的可持续发展。 赵坚介绍，日本许多市域铁路是由民营企业投资建设，而中国当前的市域铁路模式是由政府“贷款投资建设+运营补贴”，这一模式难以持续。日本民企之所以有积极性进入轨道交通领域，是因为有房地产开发相配套，铁路建设可以使土地升值，民企可以在铁路周边开发房地产。 在赵坚看来，陈旧的规划模式是阻碍中国城市轨道交通发展的主要因素。城市规划是在设定城市人口数量的前提下，制定城市总体规划，然后制定各地块的控制性详细规划，要对各地块的土地使用性质、容积率、建筑高度、建筑密度等刚性指标做出限制性规定。 然而，规划师无法事先预测一些地块用途的变化，只能采取大体平均的方式进行各地块的容积率控制。在土地开发活动发生时，再通过烦琐程序对控规事先确定的刚性指标进行修订。控规的编制和修订过程，变成规划部门不断自己设套又自己不断解套的过程。新的轨道交通枢纽虽然形成最便利的交通区域，但该区域受事先确定的僵硬的容积率控制，无法进行高密度的开发建设。 赵坚举例道，北京金台夕照地铁站周边有中央电视台大楼、中信大厦等重要地标，但只有一条地铁10号线通过。该地块30公顷面积内有18座摩天大楼拔地而起，开发强度或已超过东京的涩谷站，但轨道交通线路远少于涩谷，必然造成交通拥堵。另一方面，北京新规划的轨道交通枢纽丰台站位于通往京沪、京广、京哈、京九等主要干线的要道，且可以换乘北京地铁10号线、16号线，有高速铁路连通大兴国际机场，如此优渥的轨道交通枢纽，周边却没有规划高密度开发。 在同一论坛上，温州市铁路与轨道交通投资集团有限公司董事长丁建宇也表示，市域铁路光靠建设两根铁轨是活不下去的，必须与城市发展融合在一起，加强TOD（transit-oriented development，以公共交通为导向的开发）综合开发，以沿线物业开发收益反哺轨道交通建设和运营成本。 铁路土地综合开发，曾被视作铁路投融资体制改革的重要内容，推进多年却进展缓慢。2013年8月，国务院《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见（国发〔2013〕33号）》提出，加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，支持铁路车站及线路用地综合开发。 为了进一步推动铁路土地综合开发，并明确相关土地政策，2014年8月，国务院颁布《关于支持铁路建设实施土地综合开发的意见（国办发〔2014〕37号）》提出，支持铁路运输企业以自主开发、转让、租赁等多种方式盘活利用现有建设用地，鼓励铁路运输企业对既有铁路站场及毗邻地区实施土地综合开发。地方政府要在符合土地利用总体规划和城乡规划的前提下，统筹铁路站场及毗邻地区相关规划，引导市场主体实施铁路用地及站场毗邻区域土地综合开发。 上海铁路局土地经营开发处副处长徐雄曾就土地开发进展缓慢的原因进行了剖析：首先是铁路土地开发从国家层面已经有了政策方向，但是详细的地方配套政策没有跟进；其次是在规划方面，无论是干线铁路还是既有铁路，土地开发经营的规划滞后；最后是铁路与地方政府部门的配合还缺乏一致性、紧密性。徐雄称，上海的铁路土地综合开发不仅仅牵涉上海铁路局的利益，也要平衡上海市整体规划，做好路地利益平衡的工作。 对于市域铁路的现状，丁建宇表示，当前我国市域铁路发展体系尚不够完善，功能定位仍不够清晰，服务范围仍有争议。市域铁路建设相关政策和制度处于空窗期，存在管理体制不完善、行业主管部门不明确等诸多问题。他举例道，在市域铁路发展模式和技术标准上，存在政出多门的问题，中国国家铁路集团有限公司、国家铁路局、住建部各有一套体系，导致地方不知所措。 他建议，加快市域铁路科学定义和模式研究，理清市域铁路与干线铁路、城际铁路、城市轨道交通之间的关系，做好不同轨道交通系统的相互衔接和互联互通。加快完善市域铁路标准体系，提高市域铁路的修造、运营管理水平。研究市域铁路适用范围，制定市域铁路建设门槛和标准，促进市域铁路有序发展。 （编辑：郝成 校对：颜京宁）