构筑中国特色调解制度体系

——司法部调解理论研究与人才培训基地举办"新时代调解高峰论坛"

孟婷婷 人民调解杂志社

习近平总书记强调,要把非诉讼纠纷解决机制挺在前面。党的十九届四中全会提出,坚持和完善中国特色社会主义道路,坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。调解作为非诉讼纠纷解决机制的重要组成部分,作为社会治理体系的重要内容,形成一套具有中国特色的调解制度体系,对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。

会议现场

为构筑适应我国现代化进程和独具中国特色的调解制度体系,进一步提升调解理论研究的广度和深度,12月6日,由司法部人民参与和促进法治局、中华全国人民调解员协会指导,司法部调解理论研究与人才培训基地、人民调解杂志社主办,湘潭大学法学院承办的"新时代调解高峰论坛",在湖南湘潭启幕。

这次论坛吸引了来自全国人大监察和司法委员会、司法部、中国法学会,各地司法行政机关、法院、调解组织等实务届人士,中国民事诉讼法学研究会和北京大学、中国人民大学、北京师范大学等高校理论界专家学者150余人参加会议。各路"高手"云集,就中国特色调解理论与实务谈经论道,经验互鉴,思想碰撞,不愧是调解界的一场研讨盛事。

开幕式——

司法部人民参与和促进法治局局长罗厚如出席开幕式并讲话。他指出,根据新"三定"方案,人民调解、行政调解、行业性专业性调解以及仲裁、行政裁决、行政复议等非诉讼纠纷解决方式均由司法行政机关指导管理。面对矛盾纠纷出现的新形势、新问题,司法部提出了构建以人民调解为基础,人民调解、行政调解、行业性专业性调解、司法调解优势互补、有机衔接、协调联动的大调解工作格局的目标。我们要积极构建大调解工作格局,充分发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用,无论过去、现在还是将来,人民调解都只能加强,不能削弱;加强行政调解工作,充分发挥行政机关在化解行政管理相关民事纠纷和特定类型行政争议中的重要作用;加强包括律师调解和商事调解在内的行业性专业性调解工作,支持工会、妇联、工商联、贸促会、法学会和行业协(商)会参与相关行业、专业领域矛盾纠纷化解;加强衔接联动,进一步健全完善人民调解与行政调解、司法调解衔接联动工作机制,同时建立健全调解与公证、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等纠纷解决方式的衔接联动机制,形成矛盾纠纷化解的合力。他提出,进入新时代,调解工作面临难得的发展机遇,也遇到一些新情况新问题,希望更多专家学者,更加关注、更多支持调解工作,积极投入到对中国特色调解理论和实务的研究中,为完善中国特色调解制度、推进国家治理体系和治理能力现代化贡献智慧和力量。

司法部人民参与和促进法治局副局长郑文彪宣读《关于表彰"新时代调解高峰论坛"征文获奖作者的决定》。前期,为配合论坛的举办,组委会组织开展了广泛的征文活动,以建构新时代大调解工作格局、人民调解基础性作用研究、智慧调解、先行调解制度研究等13个方面的内容为主题,激发广大专家学者和实务工作者对调解理论的关注与研究热情。活动共收到投稿论文215篇,经初审筛选、专业查重、专家终审等环节,最终评审出一等奖论文9篇,二等奖论文13篇,三等奖论文24篇,优秀奖论文25篇。

开幕式还举行了《中国调解研究文丛》首发式,该文丛是司法部调解理论研究与人才培训基地在湘潭大学设立后的首个理论研究成果。

《中国调解研究文丛》首发式

全国人大监察和司法委员会委员谢勇出席并讲话,湖南省湘潭市委常委、政法委书记戴德清,中国民事诉讼法学研究会常务副会长李浩,湘潭大学校长李伯超热情致辞,湖南省司法厅副厅长傅莉娟出席,湘潭大学副校长廖永安主持开幕式。

主旨演讲——

在李浩教授主持下,论坛进行了主旨演讲。专家们就"诉讼外纠纷解决机制的观念和体制创新""中国调解制度的现代化转向""新时代大调解工作格局的构建""多元调解机遇与挑战及实践中的探索与思考""调解前置程序的实践与完善""全球背景与中国视角下的《新加坡调解公约》"等发表见解,有对实践问题的思考,有对理念创新的探索,也有对制度设计的设想,内容丰富,给人启迪。

中国法学会研究部副巡视员李仕春认为,中国特色社会主义进入新时代,对调解制度现代化提出了新的更高要求。要构建新时代背景下科学的调解与诉讼之间的关系。破解健全多元化纠纷解决机制这一难题,关键在于坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面,大力发展调解、仲裁和行政复议等非诉讼纠纷解决方式,把法院从不可叠加的非审判业务中解脱出来,真正成为维护社会公平正义的最后一道防线。要建立健全诉调对接机制,降低司法成本,缓解"案多人少"矛盾,不宜把能够通过人民调解、社会调解、行政调解解决的案件引向法院。继续充分发挥司法确认的作用,同时也要通过建立惩罚性赔偿、声誉压力等制度,增强调解协议自身的法律效力和当事人履行调解协议的自觉,不能过度依赖法院和司法确认。要建构科学合理的调解体系,特别是要重视社会调解,发展社会调解组织,把行业性、专业性强的案件交给行业、专业的调解组织。鉴于中央和国家机构改革把原司法行政部门和原政府法制部门涉及非诉讼纠纷解决方式的职能予以合并、同时撤销综治机构,建议司法部成立非诉讼纠纷解决机制建设领导小组,解决非诉讼纠纷解决机制建设的体制问题,把习近平总书记提出的"坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面"的重要指示落到实处。

中国人民大学汤维建教授提出,传统调解制度存在着局限性,使之难以适应我国社会治理的需求,并制约了调解向现代制度的转型。现代调解制度应具备几个指征:当事人的自治性和主导性,调解程序的本位性和公正性,调解主体的协同性和参与性,调解功能的复合性和前瞻性,调解过程的开放性和社会性,调解机制的一体性和协调性。还应具有克服司法困境的法律功能,通过深度参与而实现的民主功能和社会功能,通过调解实践发展法律的法制功能等崭新功能。建议尽快制定《调解法》,形成调解指导案例,对各类调解进行规范和指导。

司法部人民参与和促进法治局调解处副处长熊飞认为,新时代大调解工作格局应以人民调解为基础,各类调解分工协作、优势互补、衔接联动,形成调解工作合力,共同塑造调解良好形象。构建新时代大调解工作格局,一要明确职责分工,加强顶层设计:在调解工作指导职责方面,厘清党委政法委、司法行政机关、人民法院的职责分工,明确司法行政机关与调解协会的职责分工;在行政调解、行业性专业性调解工作方面,厘清司法行政机关与政府职能部门、相关行业主管部门的职责分工。二要促进多元调解,实现有序发展:科学界定各类调解的性质、内涵和职责范围,明确各类调解在大调解工作格局中的定位,实现各类调解协调有序发展。三要建立工作平台,加强统筹协调:探索建立区域性调解中心,作为推动三调联动的工作平台。

北京多元调解发展促进会会长翟晶敏结合工作体会谈了对行业性专业性调解的思考。他认为,行业性专业性调解存在长期无序、盲目发展;调解规范性不足,公信力弱;案源严重不足,部分行业调解组织生存堪忧;与法院之间未建立起高效便捷的诉调对接机制,诉讼案件导入调解常遇到来自法官、律师和当事人的抵触等问题。他建议:积极推进调解前置程序立法;进一步完善调解员培训、考评和资格准入制度;进一步完善诉调对接机制;着力解决调解组织不具备主体资格的问题;在加强调解与审判对接的同时,注重调解与仲裁、公证的对接;给予行业性专业性调解经费保障和税收支持;充分发挥信息技术应用在调解中的作用等。

北京市高级人民法院立案庭庭长杨艳认为,调解前置是激活非诉讼调解组织发展,推进非诉讼纠纷解决机制落地的关键所在。她介绍,"调解前置"最早出现在2015年中办国办《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》。目前,北京法院所受理案件中,增长前十位的是物业供暖、信用卡、金融借款、民间借贷、买卖合同、劳动争议、侵犯著作权等民间矛盾纠纷。这些情节较简单的基层纠纷进入法院,不符合法院"最后一道防线"的定位。她建议,在法律或司法解释中对调解前置及其责任分工、程序规则、配套保障等予以明确。

华南农业大学赵蕾副教授提出了《新加坡调解公约》落地和实施面临的四大难题:整个社会对于商事调解与国际调解认知不足,我国缺乏通行的商事调解规则,商事调解市场还不成熟,商事调解员专业化、职业化程度不高。建议通过司法解释明确人民法院对当事人申请执行因《新加坡调解公约》产生的国际调解协议的规定,通过立法完善我国商事调解法律体系,通过全国调解员资格认证与分类培训系统,培养专业化、职业化商事调解员。

分论坛——

围绕"诉源治理与人民调解""行政调解与法院调解""专业性、行业性调解与商业调解"三个专题,专家们进行了分组讨论,各抒己见、见仁见智,不断碰撞出思想的火花。

湘潭大学副校长廖永安阐述了对现代调解价值追求的最新思考。他认为,现代调解的价值追求大致可以分解为价值原点、价值准则、价值归宿三个方面:一是现代调解立足的价值原点是利益均衡。权利往往只是法律对眼前最迫切、最现实、最直接利益的表达与确认,无法涵盖全部的社会生活利益。因此,司法裁判只能试图修复受损的法律权利,而无暇顾及全部社会生活利益。如果从权利视角转换为利益视角,运用调解的方法促使双方握手言和,案结事了人和,这其中的问题就迎刃而解。二是现代调解遵循的价值准则是情理法兼容。情理法的兼容体现了现代调解的灵活性,与我国"无讼""和为贵"等传统儒家法律文化价值一脉相承,更与社会主义核心价值观具有天然的契合性。社会主义核心价值观在国家、社会、公民层面倡导文明、和谐、自由、平等、公正、法治、诚信、友善,这些价值目标、价值取向、价值追求与调解的运作理念并行不悖。三是现代调解追求的价值归宿是共存正义。现代调解的情理法兼容,多元利益的同生共存,为价值多元的现代社会生活提供了稳定装置,实现了法律世界和生活世界、形式正义与实体正义、普适正义与情境正义、法治、德治与自治的对接。

中央司法警官学院齐蕴博副教授提出,人民调解员队伍建设是发挥人民调解工作效能的重要前提,是人民调解工作的根本。建立科学、完备的人民调解员评价体系非常重要,不能简单以高学历或具备法律职业资格等一刀切的条件作为人民调解员的准入门槛,应根据纠纷类型、纠纷地域、当地调解工作特点等确定人民调解员的任职标准、评价体系。

上海市司法局人民参与和促进法治处副处长赖咸森认为,要树立调解优先、个人利益与社会利益并重、系统集成整体推进的调解理念;司法行政机关要统筹牵引大调解工作格局,确定大调解工作的基本框架,巩固人民调解的基础性地位,实现行政调解的常态化,积极培育社会调解力量,大力发展商事调解。

上海市东方调解中心潘剑涛对建设调解信息系统一体化平台进行了探究。他认为,调解信息系统是调解工作现代化的重要助力,与调解实践相辅相成。但目前,调解组织由于类型不一,侧重不同,开发的调解系统标准各异,良莠不齐,安全性不高,数据分享、人工智能、大数据应用能力弱,一定程度上阻碍了调解信息化的发展。建议打造地区母舰级调解信息系统一体化平台,将其建设成为各类调解组织网上调解的"根据地"和"大本营",同时集成管理和市场化运作功能,成为高素质调解组织的孵化器,助力调解"升级换代"。

四川省成都市郫都区人民法院法官许世强表示,司法确认程序运行中存在法官规避适用,当事人不愿用和不知道用司法确认程序等问题。建议完善虚假调解防范机制,有效防控确认风险;完善考核机制,鼓励法官适用司法确认;构建当事人单方启动与双方启动并行机制,放宽司法确认入口;建立线上线下一站式纠纷解决平台,提高司法确认便利性;加强业务指导,提升调解员队伍的专业化水平。

湖南省永州市中级人民法院法官助理刘叶生看到,知识产权民事纠纷调解前置机制对服务和保障民营经济高质量发展具有重要作用。建议在顶层设计上,应当明确知识产权民事纠纷调解前置机制法律地位;在职业厘定上,应当明确知识产权民事纠纷调解的从业资格及其效力认定;在运行保障上,应当构建知识产权纠纷调解前置多元协同发展模式,从而为民营经济营造更好的发展环境。

广东省东莞市第二人民法院审管办主任江和平主张,商事调解具有不同于传统调解的专业化、职业化特性,应采取市场化运作方式,向当事人收取必要的费用。建议在政策层面,推进商事调解员的职业化,培育专业化的商事调解组织;在规则方面,制定商事调解收费办法。

华东政法大学硕士研究生马艺嘉分析认为,律师调解具有很强的人员属性,与现有调解制度从性质上分类的格局不同,因此不能将其简单定义为与司法调解、行政调解、民间调解、行业调解等并列的调解形式。理论上,律师调解可以成为行政调解、诉讼调解和民间调解中的任何一种。建议进一步完善细化律师调解机构的主体资格及组织建设、律师调解员的选任标准和退出机制,建立促进律师参与调解的激励机制,完善律师事前事后的回避制度等。

……

专家们钩深索隐,畅所欲言,有思想的共鸣,也不乏观点的交锋,但可以肯定的是,有越来越多来自社会各界的人士关注调解的发展,致力于调解的研究,令人欣喜。矛盾纠纷化解体系是国家治理体系的重要组成部分,从不是一家之事,而是社会的共同责任。各种解纷方式如同一盘棋局中的不同棋子、一部机器上的不同部件,只有协调配合、共同发力,才能真正解决好人民内部矛盾,服务国家、造福百姓。站在推进国家治理体系和治理能力现代化的战略高度,构建和完善具有中国特色的矛盾纠纷化解体系,是新时代对我们的新要求。构筑中国特色调解制度体系任重道远。

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