2019年9月9日，中央全面深化改革委员会（以下简称“深改委”）召开了第十次会议，会上审议通过了《统筹监管金融基础设施工作方案》，指出金融基础设施是金融市场稳健高效运行的基础性保障，是实施宏观审慎管理和强化风险防控的重要抓手，要加强对重要金融基础设施的统筹监管。这标志着我国对金融基础设施的统筹监管即将进入具体实施阶段。
虽然方案尚未公布，很多细节问题还无法有的放矢地进行讨论，但从近几年来相关部门在多个场合对金融基础设施监管的关注，以及本次深改委会议对于金融基础设施监管的表述，我们依然可以从宏观角度对金融基础设施监管相关问题进行分析研究。此外，一些发达国家和地区对金融基础设施监管已经进行了探索实践，我国可以根据金融体系的实际情况，借鉴国际上对金融基础设施监管的有益经验，构建我国金融基础设施的统筹监管框架。
金融基础设施的界定及我国的监管脉络
顾名思义，金融基础设施是在金融体系中发挥基础性作用的相关机构、制度和规则。目前，关于金融基础设施并没有理论上一致公认的定义，国际组织及各国更多地是从功能上对其进行了界定。而且，鉴于金融市场在金融体系中的重要性，各国更着重地讨论了金融市场基础设施的概念。详细来看，金融基础设施和金融市场基础设施二者之间必定存在一定差别，但权威机构和学者对其进行辨析的较少，有时不加区别地使用两个概念。鉴于此，我们在本文中并不严格区分金融基础设施和金融市场基础设施这两个概念，而是根据具体情况交替使用二者。
在以往讨论金融基础设施时，较多地引用支付和结算体系委员会（CPSS）及国际证监会组织（IOSCO）于2012年4月发布的《金融市场基础设施原则》（PFMI，以下简称《原则》），文件提出了金融市场基础设施安全高效运行的24条具体的基本原则，并要求其成员尽快将《原则》落实到位。《原则》将金融市场基础设施定义为参与机构之间用于清算、结算或记录支付、证券、衍生品或其他金融交易的多边系统，包含重要支付系统、中央证券存管、证券结算系统、中央对手和交易数据库等五类金融公共设施。
《原则》仅从功能上对金融市场基础设施进行了定义，描述了金融市场基础设施所发挥的作用，属于狭义的范畴。一般来说，更广义的定义还应包括金融基础设施运行的制度环境、法律基础及遵循的基本规则。另外，金融科技快速发展，正在重构金融基础设施的形态和运行方式，金融基础设施的概念也相应地发生了改变，一些大型金融科技公司承担了部分金融基础设施的功能，如支付、征信等。
从我国的金融基础设施概念界定来看，目前为止官方并没有明确具体包含哪些内容，预计《统筹监管金融基础设施工作方案》会给出明确定义和说明，但从目前的讨论和研究来看，我国金融基础设施包括支付系统、中央证券存管与证券结算系统、中央对手方、交易报告库和其他金融市场基础设施等五个方面，与《原则》的定义相近。
我国作为支付和结算体系委员会及国际证监会组织的会员国，有义务落实《原则》的要求。2013年中国人民银行办公厅发布关于实施《金融市场基础设施原则》有关事项的通知（银办发[2013]187号），对《原则》进行了简要介绍，并对落实《原则》做出了具体安排。但此时还仅限于落实国际组织的监管要求，我国并没有对金融基础设施统筹构建自己的监管体系和措施，此次深改委会议通过的《统筹监管金融基础设施工作方案》则拉开了我国金融基础设施统筹监管的帷幕。
实际上，在此次深改委会议之前，相关会议、文件及人民银行已经对金融基础设施及监管有所关注。例如，2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》较早地提出加强金融基础设施建设，保障金融市场高效运行和整体稳定；2017年6月，人民银行印发《中国金融业信息技术“十三五”发展规划》，确立了“十三五”期间金融业信息技术工作的发展目标，包括金融业信息基础设施达到国际先进水平；2017年，中国人民银行等五部委联合发布《金融业标准化体系建设发展规划2016-2020》，提出要统筹监管金融控股公司和重要金融基础设施；2018年6月初，人民银行党委举行中心组集体学习，会议提到了要统筹监管好金融业重要基础设施，做到关口前移，防患于未然，有效防控互联网领域金融风险；2019年初，人民银行金融市场工作会议提出，要加强金融基础设施统筹监管，做好机构监测和风险防范。
金融基础设施监管的必要性
金融基础设施是防控系统性风险的重要抓手。金融基础设施是金融体系的重要组成部分，是金融市场运行的核心支撑，具有跨机构、跨市场、跨地域、跨国界的特征，为金融市场正常运行提供了必要的服务。2008年金融危机使各国认识到危机中持续运行的金融基础设施对于金融体系和实体经济的重要性，危机中很多出问题的金融机构是否能够继续接受金融基础设施的服务对其摆脱困境至关重要。安全和高效的金融基础设施有助于保持和促进金融体系稳定及经济增长，而如果金融基础设施出现问题，就可能集聚风险，成为金融冲击的一个重要来源，如流动性错位、信贷中断等。基于上述考虑，国际社会对构建高效、透明、规范、完整的金融市场基础设施十分重视并达成共识。
金融基础设施具有公共品的特征，其本身出现问题影响的面更广，后果更为严重。就与我们日常所接触的基础设施类似，如交通、电力、环保、卫生等，持续地为我们提供公共服务，任何一个环节出现问题，都可能使我们的生产生活出现极大困难。从金融基础设施来看，无论是支付系统、证券结算系统还是中央对手方，都是金融机构之间互相联系的通道（美联储前主席伯南克将金融市场基础设施看作是金融机构之间相互联系的“管道”），任何一个环节出现风险、停止运行，都会导致金融机构之间的联系中断，金融资源及信息无法顺利流动，对整个金融系统产生致命冲击。
金融科技迅速发展，逐渐涵盖一系列金融产品和服务。中国的金融科技的发展反映了社会整体数字化进程，尤其是手机电子应用程序和社交网络平台的大规模使用，如电子钱包、支付平台等，标志着金融科技与支付体系、清算体系的融合。一方面，金融科技创新存在共性，包括利用网络效应，经济规模，通过区块链、大数据分析降低信息不对称性，提高金融市场基础设施的服务效率。另一方面，金融科技在金融市场基础设施领域的应用也存在不可忽视的风险，由于其具有网络效应，金融科技的衍生风险传染性较强，一旦出现网络风险，金融基础设施的失灵将影响整个金融体系的稳定。
金融基础设施须加强统筹监管
从近几年及本次深改委会议的表述来看，谈到金融基础设施监管时都在前面冠以“统筹”二字，本次深改委会议强调，要加强对重要金融基础设施的统筹监管，统一监管标准，健全准入管理，优化设施布局，健全治理结构，推动形成布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系。那么，如何理解统筹监管呢？
首先，金融基础设施之间是互相联通的，需要对不同的基础设施统筹监管，避免顾此失彼。现代金融体系的一大特点就是错综复杂性，不同的金融机构之间通过多种渠道建立起复杂的联系。金融基础设施也不例外，彼此之间的联系更为显著，某一类基础设施出现风险波及范围更加广泛，影响更为严重，因此需要统筹考量金融基础设施监管，避免分而治之产生的弊端。
其次，目前我国监管机构对金融基础设施存在分头监管现象，沟通协调不畅，需要统筹监管，避免监管真空和监管套利。例如，人民银行负责监管支付系统，上海清算所、上海黄金交易所等中央对手方机构；证监会负责监管证券和期货市场上的中央对手方、证券存管机构、证券结算系统等；同样作为中央对手方的上海清算所和中国金融期货交易所在监管要求、风险管理上存在较大差异。不同的监管机构之间协调性不足，容易造成监管规则和要求不统一，甚至产生监管套利现象，不利于金融市场的平稳运行。因此，需要统筹协调不同的监管机构之间的监管规则和要求，通盘考虑金融基础设施监管问题。
最后，金融基础设施与实体经济中的公共基础设施类似，也存在如何建设及合理布局问题，从而避免重复建设，有效利用资源。监管部门从源头健全准入管理，从顶层优化设施布局，统筹规划、监管金融基础设施，有助于各项金融基础设施充分发挥作用，提高资源利用效率，规避重复建设和无序竞争。这就需要监管部门对金融基础设施进行统筹规划、有效监管。
金融基础设施监管国际掠影
从金融基础设施监管来看，我国并没有如宏观审慎政策探索那样走在了世界的前列，步调稍显落后。鉴于金融基础设施对金融系统及金融稳定的重要性，国际组织及一些发达国家在金融危机之后就开始探索对金融基础设施进行有效监管，美国、英国、加拿大、澳大利亚等国都已经出台了具体的监管措施。
金融危机之后，美国加强对系统重要性金融基础设施的监管。2010年7月，美国颁布了《多德-弗兰克法案》，对金融监管进行了全方位的改革。金融基础设施监管方面，法案提出由美联储对系统重要性金融基础设施进行宏观审慎监管，并有救助责任；系统重要性金融基础设施的认定则由金融稳定监管委员会（FSOC）负责。在监管分工上，美联储处于统筹地位，与行业监管机构共同对金融基础设施进行监管。一般情况下，美联储并不直接进行监管，而是与金融稳定监管委员会和行业监管机构协商，制定相关的监管措施和标准。
在英国，英格兰银行（B0E）作为金融基础设施的监管者，在设计监管框架时遵循《原则》和欧盟对于金融基础设施的相关要求。2013年，英格兰银行发布了《英格兰银行关于金融市场基础设施的监管措施》，设定了对于金融市场基础设施的预期及监管目标，并说明了如何评估金融市场基础设施的状况。2018年，英格兰银行印发《英格兰银行对于支付系统服务提供商的监管》，提出要对支付系统发挥重要作用的服务提供商，如IT、信息服务等进行监管。英格兰银行在对金融市场基础设施进行监管时，与其国内的金融行为管理局（FCA）及海外监管者建立良好合作关系。
加拿大、澳大利亚、德国、日本等国家也都探索了对金融基础设施进行监管，各国央行都在金融基础设施监管中扮演了重要的角色。
对我国金融基础设施统筹监管的设想
明确金融基础设施统筹监管机构。当前，人民银行、证监会都负有监管金融基础设施的职责，从未来统筹监管角度考虑，应该赋予一家监管机构更大的职责，协调不同基础设施的监管，进而达到布局合理、治理有效、先进可靠、富有弹性的金融基础设施体系的目标。从目前我国金融基础设施监管现状、各方的猜测及国际监管实践来看，统筹协调监管金融基础设施的职责很有可能落在人民银行。人民银行作为国务院金融稳定发展委员会（金融委）的办公室和宏观审慎政策的制定部门，在维护金融体系稳定方面负有重要职责，鉴于金融基础设施对金融体系的重要性，由人民银行来统筹监管金融基础设施也是应有之义。明确统筹监管机构之后，还要对统筹监管机构与其他监管机构之间的监管职责划分做出清晰安排。
完善金融基础设施监管立法。有效监管，立法先行。名不正则言不顺，涉及到监管问题，首先要有法可依，无法可依的监管是无效的。美国、瑞士、欧盟等国家（地区）在对金融基础设施监管之初，都以相关法案作为基础，明确监管框架。具体到个别的金融基础设施监管，也需要以相关法律为基础，阐明一些尚存在的争议、冲突和模糊的问题。目前，我国在金融基础设施立法方面还存在很大不足，对金融基础设施监管较多地集中在部门规章层面，亟须出台专门针对金融基础设施监管的法律法规。
统一金融基础设施监管规则。统筹金融基础设施监管需要统一监管规则，避免各自为政。政出多门的一个弊端就是各说各话，监管规则不一致，甚至松紧不同，这就可能产生套利空间，使监管效果大为降低，甚至产生风险。统筹金融基础设施监管的一个抓手就是要统一监管标准，取长补短，修复监管规则差异造成的不良影响，在金融基础设施准入、治理结构、业务规则、风险防范等方面进行统筹监管。
金融基础设施监管要兼顾国际衔接。逐渐扩大双向开放水平是我国金融市场未来的发展方向，2019年7月的金融开放11条、9月的取消QFIIRQFII额度限制、10月的外资保险准入条件放宽及外资银行业务范围扩大，金融市场开放再次加速。随着我国金融市场的开放程度越来越高，资金及金融机构的进出将成为常态，金融基础设施势必要与国际接轨，在相关法律基础、制度框架、运行规则上应该与国际相统一，这就要求我国在统筹监管国内金融基础设施时，还要着眼于国际金融基础设施发展及监管状况，做到金融基础设施建设上与国际有效衔接，监管上能够很好地沟通协调。另外，随着我国经济实力的逐渐增强，我国也应该在国际金融市场上发挥越来越重要的作用，这也需要我国金融基础设施建设及监管要注重国际协调和衔接。