2019年，我国区域经济发展和城市格局出现了新的变化。

12月16日出版的第24期《求是》杂志发表重要文章——《推动形成优势互补高质量发展的区域经济布局》。

文章指出，我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。新形势下要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

这意味着，城镇化思路由中小城市模式向都市群模式转变，以核心城市为中心的都市圈形成产业和人口资源聚集效应已成为共识。

40年的城市化经验和全世界城市的发展史，都指向了城市的生长扩大来自于集聚的力量。

顶层设计变革

一直以来，关于我国城市发展模式的争论不断，到底是优先发展大城市，还是重点发展中小城市和小城镇的争论，伴随着我国整个城市化的过程。

早在2006年，国务院就提出四个区域规划试点，第一个是京津冀都市圈，跨越北京、天津、河北三省市编制发展规划，但由于实际协调难度太大，京津冀都市圈规划在整个“十一五”期间都没出台。同时期规划的成渝经济圈、长三角城市群、东北地区等规划的出台，也由于规划范围过大、辐射距离过远等一系列问题，大部分城市群规划都无法落地。

“我国的城市发展，刚开始阶段主要是在单个城市内部大力发展经济和基础设施，久而久之形成了城市之间的分化，最终导致虹吸效应的出现，大量资源和人口流向经济发达的核心城市。随着城市常住人口的不断增长和城市范围的不断扩大和修建，出现了城市中心人口向郊区流动，或外来人口为了节约成本直接迁入城市郊区的趋势。”戴德梁行大中华区副总裁王盛解释道。

在他看来，为了更好地解决大城市人口扎堆和中小城市人口大量流出的现象，城市群和都市圈必然是未来城市发展的大势所趋。

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，提出“以人的城镇化为核心”“以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展”等新内容，并提出优化提升东部地区城市群、培育发展中西部地区城市群、建立城市群发展协调机制。规划还提出，“十三五”期间要建设19个城市群，2017年内全部完成19个城市群规划。

近年来，随着中央大力推动城市群发展，2018年11月发布的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立以中心城市引领城市群发展、城市群带动区域发展新模式，推动区域板块之间融合互动发展。

直到2019年2月19日，国家发改委出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》对何谓城市群和都市圈作了定义：“城市群是新型城镇化主体形态，是支撑全国经济增长、促进区域协调发展、参与国际竞争合作的重要平台。都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。”

2019年8月26日，中央财经委员会第五次会议提出，当前我国经济发展的空间结构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。我们要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，发挥各地区比较优势，促进各类要素合理流动和高效集聚。要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。

据上海交通大学特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭介绍，我国在过去的几十年时间里，一直采取的是区域间所谓平衡发展的战略，“比如从2003年以后，中国开始用建设用地指标这样的方式倾向中国内地中西部城市。而中西部有大量是中小城市，所以客观上来讲，2003年以后的建设用地指标的区间配置制度进一步加剧了对于超大、特大城市发展的制约，对于中小城市的扩张也起到了助推作用。”

“今年（2019年）8月26日的中央财经委员会第五次会议可以作为一个分界点。”他解释道，“这个转变是非常大的，特别是在承载力这个方向上，原来的这个思维方式总是认为有一些资源和条件在制约大城市的承载力。而现在的提法，我想表明这样一种认识，就是特大和超大城市的承载力，其实也是可以通过投入来增强的。”

都市圈成为新的增长极

都市圈是城市化和区域集群的产物。比如在美国，就有五十个左右这样的大都市地区。它们是经济中心、金融中心、贸易中心、文化中心和航运中心等，其中，也有一些是科创资源的集聚地和新兴产业的策源地。

“人口向着中心城市和都市圈、城市群集中是一个在全世界范围内都十分普遍的现象。这个趋势的背后，在生产端，主要是因为生产的规模经济，不管是制造业还是服务业；在生活端，主要是因为随着经济发展水平的提高，人们对于服务业的需求有所提升，城市相对于农村，大城市相对于小城市来讲拥有更好的服务质量。”陆铭解释道。

在中国，大规模的城市化是近40年来的事情。王盛介绍，截至目前，我国共规划设立了19个城市群，这19个城市群基本覆盖了我国的大部分区域，这些区域的经济总量和人口占了全国近八成的比例。

在王盛看来，核心城市辐射范围内的卫星城会成为吸纳人口和产业的重要载体，大量劳动力由于工作地点和居住地点的分离，往返于都市圈中心和外围圈层之间。以北京都市圈为例，有很大一部分人都是工作在北京，居住在环京的城镇，比如三河、固安、燕郊等，城市间的联系越来越紧密，行政边界和通勤距离对劳动力的制约正在削弱，都市圈一体化进程使得人流、物流、资金流在更大范围内自由流动。

从全世界城市发展的经验和历史来看，人、资本、信息、技术等生产要素往城市流动，而且是往区域内的中心城市流动，形成要素的聚集，催生新的产业和主体，提高劳动生产率。

根据华夏幸福产业研究院发布的《都市圈理论与中国都市圈发展趋势》报告提供的数据，随着产业的不断延展，人口的流向也在发生改变，比如长三角地区，2010年~2017年，上海中心地带人口仅增长64万人，同期外圈层人口的平均增长是其近2倍，昆山、江阴等支点城市人口增长均超过150万人。

珠三角地区的人口聚集模式与之类似。另外，尽管自2001年开始，北京市区人口增速放缓、甚至趋于停滞，外围人口加速增长，增速提高至4%，但向单中心聚集的趋势并没有改变。

产业聚集人口

城市是人口、产业和空间构成的综合体，这其中，与区域相匹配的产业发展对于凝聚人口、资源等方面都非常重要。产业结构的升级与优化也是带动人口聚集与城市空间重构的重要因素。

在王盛看来，根据各城市经济发展的特点，在城市发展规划中，要充分考虑未来产业布局、定位及优化，充分发挥主导产业的优势，集中资金、土地、技术、人才等有限资源为主导产业提供要素支撑，发展壮大主导产业集群；借助集聚本身产生的外部经济，吸引更多的相关企业集群聚集，不断提升城市的产业集群能力；同时要围绕主导产业（或行业）的龙头企业或主导产品，建设同类企业或上下游关联企业集聚的产业园区、产业基地等，深化龙头企业与中小微企业之间的联系衔接，强化主导产业的引领辐射示范作用。

华夏幸福产业研究院院长顾强曾对媒体表示，如今都市圈产业集聚和增长极的培育已进入新的阶段，不能只靠规划意愿和资源投入，更要遵循市场供需、产业增长规律。

以华夏幸福在郑州都市圈的产业新城布局为例，以中心城市郑州为核心，沿“米字型高铁”等交通大动脉，华夏幸福相继启动武陟、长葛、新郑、获嘉、新密、祥符等6座产业新城的建设和运营。

在发展新郑产业新城时，凭借距离新郑国际机场20分钟车程这一得天独厚的区位优势，华夏幸福将其定位于“中原产业中枢、国际效率城市”。重点聚焦电子信息、智能制造装备两大主导产业方向，建设千亿级产业集群，同时瞄准现代物流、都市食品、生物医药三大辅助产业。仅一年多时间，相继引入达维多、民生电商、亚利韦等龙头项目，储备的在谈项目达500亿元，着力打造千亿级的新型显示产业集群、百亿级智能制造装备产业集群。

在规划与郑州仅一河之隔的武陟产业新城时，华夏幸福依托当地产业基础和交通区位优势，以“建设郑州大都市区物流节点枢纽和新兴产业基地”为目标，科学规划西部智慧产业集聚区（即西部高铁新城）和东部高新技术产业集聚区两大片区。围绕“黄河流域生态保护和高质量发展”做文章，率先在黄河北岸引入生物净化水体处理工艺，利用城市中水回用，注入武陟城市水系龙泽湖、凤仪湖，达到修复水环境、改善城市生态底板、构建海绵城市基底的效果，作为河南水生态改善的实践样板，其生态效益和社会效益非常明显，对武陟城乡面貌改善，沿黄生态带打造做出了重要贡献。

自2016年6月以来，武陟产业新城交通路网、城市配套、生活环境进一步完善，累计完工及在建道路超过26公里、人行道路铺装22公里、城市绿化面积32万平方米；300多名城市运维人员营造着新城的“绿美亮净序”，城乡环卫一体化使5个乡镇95个行政村合计15.5万人口受益。

郑州都市圈的产业新城实践，已逐步呈现出其在县域经济转型升级发展中的巨大能量，6座产业新城城市核心区及产业示范区的吸引力及承载力持续提升。通过城市建设与运营，提供保洁、安保、巡检、市政管理等全方位城市运营维护服务，为当地新增就业人数超过3.5万人。

华夏幸福的产业新城开发经验即证明了，在新的阶段，人力资本与新产业集聚之间的良性互动，将成为推动都市圈发展新的动力。

“人口的集中带来经济效率的提高以及投资回报的上升。资源的配置如果跟人口集中的方向一致起来的话，那么整个国家的经济发展的质量和可持续性就会比较强。同时中心城市的发展又可以通过溢出效应来带动周边其他中小城市的发展，从而成为区域经济甚至国家经济的增长极。”陆铭解释道。

区域同城化水平仍待提高

2019年以来，随着《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》的落地，我国城市群和都市圈发展再进一步。

《粤港澳大湾区发展规划纲要》提出，珠三角目前已经形成了3个都市圈，即港深、广佛和珠澳都市圈。珠三角其他五个城市，也都在不同程度上融入这三个都市圈，如东莞的南部与深圳紧密联系，北面则与广州密切对接。另外，即将建成的深（圳）中（山）大桥，将使中山的北面加速与深圳一体化。目前粤港澳大湾区人均GDP居于各大城市群之首。

《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》提出了加快都市圈一体化发展的安排。文件要求，推动上海与近沪区域及苏锡常都市圈联动发展，构建上海大都市圈。以基础设施一体化和公共服务一卡通为着力点，加快南京、杭州、合肥、苏锡常、宁波都市圈建设，提升都市圈同城化水平。

不过，仍应看到的是，与世界其他主要经济体相比，中国城镇化率仍处于较低水平，城市群和都市圈建设仍有待完善。

在多位区域经济专家看来，“1小时通勤圈”在都市圈建设和发展中起着重要作用。在这方面，粤港澳大湾区走在了前列。

世邦魏理仕华北区研究部主管孙祖天告诉记者，早在2008~2009年，广州、佛山就已启动同城化规划。广佛地铁首通于 2010 年，是国内第一条城际地铁。2017年，《广佛同城化“十三五”发展规划（2016-2020 年）》发布，两地在公交、医疗、教育、社会保障等领域资源共通共享方面的不断推进将进一步促进经济和社会的同城化。

“广佛地铁是广佛同城化进程的一个缩影。2013~2017年广佛地铁客流年均增幅 23.5%，平均每公里载客量年均增长也达到13.1%，而其中一半的客流来自广佛间穿梭通勤人士。”孙祖天说道。

据孙祖天介绍，大湾区另一核心城市深圳以及其相邻的东莞、惠州也正在经历同城化的过程。三城的轨交互联近两年陆续上马，而制造业的梯度转移早已在区域内逐步展开，华为、大疆、蓝思科技、康佳等相继在东莞拓展生产。2016年东莞房价大涨40%正是人口、产业持续从深圳溢入东莞，对后者房地产需求和价值产生无界影响的例证。未来随着深中通道的通车以及大湾区整体规划实施，深圳和中山、香港的联系亦有望进一步拉近。

“我们有大量的基础设施，包括地铁轨道交通网络以及一般的公路，以及公共服务，像学校、医院等，基本上都是以地级市行政管辖边界范围作为规划和建设单位的，这对都市圈和城市群内部的经济一体化，以及都市圈、城市群的发育产生一定的制约作用。甚至可以说，随着经济发展水平的提高，这种地方政府行为对于经济一体化的制约作用是越来越明显的。”陆铭解释道，“最近，一些地方政府还在努力打通城市和城市之间的‘断头路’，那么可想而知，在历史上这种现象是普遍存在的。都市圈内部和城市群内部的一体化程度受到了很大的制约。”

眼下，通过逐渐打破行政边界的限制，从而提升中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力成为重中之重。

“所谓增强人口承载能力，就是放开或放宽除少数个别超大城市以外的特大城市的户籍管理制度。为外来人口提供与当地居民同等水平的公共服务，必要时增加经济投入来解决基础设施配套建设，以及满足常住人口而非仅户籍人口的教育和医疗等公共服务需求。”王盛解释道。

在王盛看来，目前我国正在推动的户籍制度改革就是很好的例子。2019年12月底，政府再次出台户籍制度改革意见稿，要求全面取消城区常住人口300万以下的城市落户限制，全面放宽城区常住人口300万至500万的大城市落户条件，完善城区常住人口500万以上的超大特大城市积分落户政策。

“人口和资源的空间布局，从政府角度来讲永远只能去适应人口和企业的集聚的过程。而不是通过政策去阻止，或者去挑选人。”陆铭说道。