【摘要】随着养老人口规模的增加，公办养老机构面临着服务供给不足、管理体制不顺、公益性偏离、专业性不强等问题，出现了脱公益化、纯民营化、脱实际化倾向。对此，应对养老群体进一步细化分类，建立完善管理台账，建立财政投入增长机制，健全完善行之有效的制度体系，推动公办养老机构走上规范化、科学化道路，促进养老服务业健康持续发展。

【关键词】公办养老 深化改革 老龄化 【中图分类号】C913.6 【文献标识码】A

“老有所养”，是党的十九大提出的重要目标，也是关乎每个人幸福感的民生大事。随着老龄化社会的临近，我国公办养老机构从由财政出资担负城市“三无”老人、农村“五保”老人、失能老年人养老任务的纯公益性机构，逐渐向多元投资、多样服务方向发展，但经过几十年的改革，公办养老机构仍然存在诸多问题，远远不能满足新时代社会养老的新形势、新要求，改革之路仍在艰辛探索。

公办养老机构改革的必要性

从理论层面看，公办养老机构改革的主要目的是建立现代化的公办养老机构治理体系，使公办养老机构适应多样化、专业化的养老服务需求。健康权和养老权是一个国家为公民提供的最基本权利，也是服务型政府所应肩负的基本职能之一。公办养老机构必须承担起“三无”“五保”、失能等无自我养老能力、无家庭养老条件这类老人群体的养老任务，机构的公益属性必须得到保障。我国公办养老机构养老服务质量应稳步提升，专业化程度要逐步提高。现代社会“4-2-1”的家庭结构使很多年轻人肩负巨大的养老压力，繁忙的工作也使他们难以给予老人日常的照顾，这部分老人群体养老的社会效益的外溢性愈加明显，具有一定的准公益属性，也应成为公办养老机构改革的焦点。在具备一定经济基础的条件下，养老保障应拓展范围，从公益性向准公益性延展。

从实践层面看，我国正加速进入老龄化社会。国家统计局数据显示，2018年，60岁以上老龄人口占比17.9%。十三五时期，我国人口老龄化程度将持续加深。养老问题将成为社会面临的巨大挑战。随着人们思想的开放和生活方式的转变，会有越来越多的老人从家庭养老转向机构养老，目前的养老机构容纳规模远远不能满足需求。同时，随着人们生活水平的提高，老人们不再满足于基本的生活保障需求，向往更加舒适的居住环境、更加良好的医疗保障、更加丰富的精神文化生活，这也是公办养老机构需要回应的民生需求。在可预见的未来几年乃至十几年内，我国劳动力人口比重将进一步降低，意味着更少的劳动力要养活更多的老年人，养老的负担将降低年轻一代的激情，压缩有效工作时间，创造财富的效率将受到负面影响。健全完善养老体系可以有效缓解个人压力和社会压力，保持社会生产的活力。

谨防公办养老机构改革过程中出现的三个倾向

谨防脱公益化倾向，捍卫公办养老机构的公益属性。公办养老姓“公”，公益属性不能动摇。在实际运作中，由于公办养老机构床位资源的紧缺性，以及评判标准和监督体系的缺失，出现了选择性入住的不规范行为，大多数公办养老机构愿意接收经济条件、身体状况较好的老年人，以降低照料的成本和精力，而更需要入住的失能、半失能老人却入住无门，“嫌贫爱富”现象导致公益性的偏离，造成社会不公现象。在收费方面，缺少统一的收费标准，有的地方公办养老机构收费偏高，甚至高于当地的民办机构，很多独居老人每月的退休工资还不够支付床位费，更别说还有护理费、伙食费等。

谨防纯民营化倾向，公办养老机构要坚定正确的发展方向。我国多地实行了公建民营改革，上海市公建民营养老机构已占全部公办养老机构的半壁江山。民营制改革有利于发挥社会养老专业化力量，在一定程度上提高了养老服务水平，健全了机构管理体制，激活了公办养老机构发展活力，但由于信息不对称问题，且民营经济的趋利性特点，加之政府监管体制尚需不断完善，监督制约力度偏弱，民营化后的公办养老机构能否守住“公益属性”的初心，能否优先保障公益性老人群体入住需求，仍然画上了一个大大的问号。而事实上这种担忧一部分成为了现实，由于公办养老机构位置优越，配套设施相对完善，一些公建民营养老机构收费较高，公办养老机构出现“贵族化”倾向，使公办机构与普通民众之间产生了难以跨越的“鸿沟”。

谨防脱实际化倾向，脱离实际的高福利要不得。在人们对养老服务需求专业化和普遍化的双重压力下，公办养老机构是优先提高服务质量，还是优先满足更多人的养老需求，也是需要关注的问题。虽然大部分地方政府对养老问题愈加重视，但在错误的政绩观和形式主义影响下，一些地方政府脱离经济发展实际，新建一批设施奢华、医疗配套齐全、环境优美的“示范性”养老院，作为“窗口型”单位向社会宣扬政绩。这种把“示范性”工程打造成“标杆性”工程的做法，脱离了公办养老机构改革的本质，背离了养老服务的根本发展方向。

公办养老机构改革的方向和路径

坚持分类施策、对症下药。对养老群体细分不够是制约公办养老机构改革的重要桎梏。目标不精准就难以精准施策，目前将养老群体分为纯公益性和非公益性两类的做法过于简单机械，忽略了庞大的准公益性养老群体的特殊需求，容易产生“偏两端”的现象，导致达不到特别困难标准的相对困难群体入住无门。应根据困难程度对不同群体进行再细分，明确规定哪类群体享有优先入住权、相对优先入住权，优先保障公益性群体和准公益性群体的入住权利，避免特权群体占用过多公共养老资源。按照公益性程度，对养老群体进一步细化分类，建立完善管理台账，是一项利长远的基础工作，有助于精准实施改革。

坚持公益底线、保证公平。坚持公益底线应从制度设计和制度执行两个方面进行保障。制度设计方面，在进行群体分类的基础上，针对不同群体实施不同的改革措施，对纯公益性群体应坚持政府兜底原则，做到应纳尽纳，不留缝隙；对准公益性群体，坚持政府主导、市场参与，继续实施“公建民营”“民办公助”、财政奖补等多种政策。对这类群体，重点把握好公私平衡关系，公共投入越大，社会效益应越多，产生的社会价值也应越大；对非公益性群体，坚持市场化原则，对公办机构实行市场化改革或推广民营养老机构，价格由市场供需关系决定。在制度执行方面，要强化标准体系建设，对每类群体进行严格的界定，并对经济条件、家庭背景进行严格的审核把关，杜绝人为因素降低标准或蒙混过关，保证公共资源公平公正分配。保证公益性的根本是发挥政府的主导作用，政府要在公办养老机构改革发展中起到把关定向作用，强化对养老机构的领导权和引领力。要建立财政投入增长机制，保证财政资金的供给，夯实公益性的资金保障。同时，要着力引导社会资金以多种途径参与准公益性和非公益性群体养老产业发展，构建投资多元化、对象多样化、服务专业化的养老格局。

坚持完善制度、强化治理。公办养老机构涉及到公益性和公平性，健全完善一套行之有效的制度体系尤为重要。我国公办养老机构由传统福利院转型而来，目前大多数机构实行“院长负责制”，院长由政府民政部门直接任命管理。院长负责制具有浓厚的行政管理色彩，难以有效激活公共养老资源。要广泛推行法人治理结构，由“院长制”改为“法人制”，实施政事企分离，政府应充分放权，保证法人的管理权限。可建立以理事会、管理层、监事会为构架的现代型管理体系，理事会由政府部门、各阶层老人代表、管理人员代表等以合理的比例组成，重大决策事项实行会商制和投票制，推进决策的科学化、 民主化。管理层要引进专业管理人才，建立一支专业化的养老服务队伍，提升养老服务专业化水平。监事会要重点强化公益性监督，对制度的设计、制定、执行进行全方位监督。同时，要建立一套完整的绩效管理、人才引进培养、激励约束制度，推动公办养老机构管理上水平，最大限度保障公益属性。

（作者分别为苏州科技大学商学院讲师；苏州科技大学商学院副教授）