高伟:地方人民代表大会立法权 被虚置何时终了

立法研究

根据我国宪法第100条、地方组织法第7条和第43条和立法法第72条规定,制定地方性法规的主体包括省、自治区、直辖市和设区的市、自治州以及广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三亚市(以下称地方)的人民代表大会和它们的常务委员会。

虽然宪法和相关法律规定地方人民代表大会可以制定地方性法规,但是结果却令人不尽如人意,除了涉及人大职权和根据立法规定地方性法规立法程序需要由地方人民代表大会立法的以外,地方人民代表大会其实很少制定地方性法规。甚至有的地方还从未制定过地方性法规。

是何原因导致地方人民代表大会立法权被虚置呢?小编看来,不乏有两种原因:

是法律上的缺位。宪法和相关法律只规定二者都可以制定地方性法规,但他们各自就哪些事项制定地方性法规则未作任何的具体划分。“宪法规定,全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制”尚无确切的界定,不过却为全国人大和它的常委会在立法权限上作了基本的界定和分工。而地方性法规却也难作基本与非基本的划分。

二是认识上的不足。地方人大召开会议时,本来就会期较短,且议程较多,为节省时间,一般不将地方性法规案列为其议程。

很显然,这些是不符合宪法和法律原意的。

针对以上情况,立法法第77条专门规定:“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过。”这起码为地方人大及其常委会制定地方性法规的权限作了一个基本的分工。

由于规定本行政区域特别重大事项的地方性法规具体含义和标准未予以明确的界定,仍未改变地方人民代表大会立法权被虚置的窘境。以小编所在的黑龙江省为例,自从2002年2月4日黑龙江省第九届人民代表大会第五次会议通过再到2016年1月31日黑龙江省第十二届人民代表大会第五次会议修订《黑龙江省人民代表大会及其常务委员会立法条例》的十四年里,省人民代表大会从未制定和修改过一部地方性法规。

不过还好令人高兴的是,自从2015年修改立法法前后的近几年,北京、天津、上海、黑龙江等省市的人民代表大会除了修改本省市立法条例外,还就人大代表建议办理、人大专门委员会工作、大气污染、垃圾分类、优化营商环境等事项相继制定了地方性法规,这是保障地方人民代表大会有效行使立法权,发挥代表主体作用的重要举措。

为了发扬社会主义民主,充分发挥地方人民代表大会作为国家权力机关的地位和作用,小编拟提出以下主张,以供参考。

一、建议全国人大常委会在总结地方人民代表大会立法实践经验基础上,主动通过立法解释,对规定本行政区域特别重大事项的地方性法规中的特别重大事项具体含义和标准予以明确,将来修改立法法时考虑以列举方式对地方人大及其常委会各自立法权限作出明确而具体的划分,为地方人民代表大会制定地方性法规提供充分法律依据。

二、建议将列入常委会立法规划特别是年度立法计划中选择涉及面广、公众比较关注的,尤其是列为重点立法项目的地方性法规案尽量提请人民代表大会审议通过,以确保地方人民代表大会立法常态化。但是每届地方人民代表大会第一次会议可以除外,理由是该次会议除了进行日常议程外,还要选举产生本届国家机构工作人员,可谓任务繁重。

三、强化立法监督。立法法第96条规定改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章法定情形时,其中第一项明确规定:“超越权限的”。本文前面提到过本应当由人民代表大会审议通过的地方性法规却由它的常务委员会通过,不符合宪法和法律原意,已经超越权限,应属无效。所以全国人大有关专门委员会、常委会工作机构在审查、研究中发现有上述情况的,可以向该地方人民代表大会的常务委员会提出书面审查意见、研究意见。该地方人大常委会应当在两个月内研究是否改正的意见,并向全国人大有关专门委员会或者常委会工作机构反馈。最后全国人大有关专门委员会、常委会工作机构认为地方人大常委会未按照要求改正还是我行我素的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常委会会议审议决定。

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