江苏给城市更新立法！老旧住房可自主更新，签约95%政府优先支持

9月28日，省十四届人大常委会第二十五次会议开幕，一份跟江苏人住房直接相关的文件被摆上了审议桌——《江苏省城市更新条例（草案）》。

从政策到条例，两个字的分量不一样。政策是阶段性推动，条例是地方立法，是把这几年摸索出来的做法固化下来，给城市更新一套长期稳定的规矩。

有个环节要分清楚：现在提交的是草案，处在提请审议阶段，后面还要走完省人大常委会的审议程序，条文也可能调整。但草案里写了什么，基本能看出江苏打算怎么干。

为什么是现在

一个数字能说明问题：2025年江苏常住人口城镇化率达到76.2%，比全国平均水平高出8.3个百分点。

这个水平意味着，城市大规模往外摊的阶段基本过去了，接下来主要是在现有存量里做文章——老房子怎么改，老街区怎么用，公共服务短板怎么补。这就是文件里讲的"城镇化稳定发展期"和"以存量提质增效为主的阶段"。

两头都有诉求。老百姓想改善居住环境、补齐公共服务、提升城市品质；产业这边，新质生产力培育、新业态新场景要落地，也需要城市提供新的空间载体。原有的规矩不够用了。

江苏的探索其实早就起步。2022年印发《关于实施城市更新行动的指导意见》，2024年、2026年先后出台城市更新18条、23条政策措施，一套有江苏特色的制度框架初步搭起来了。这次立法，是要把这些改革创新成果系统固化下来，提供稳定的制度供给。

《条例（草案）》共6章56条，结构是总则、城市更新规划和计划、城市更新实施、城市更新保障、监督管理、附则。

最牵动人心的：老旧住房自主更新

整份草案里，普通人最该盯的是"城镇老旧住房自主更新"这一块。

草案拟鼓励物业权利人通过拆改结合、拆除重建等方式，对城镇老旧住房进行自主更新。注意"自主"两个字——过去的路径大多是政府主导征收、搬迁，现在是要给业主自己动起来留出一条通道。

门槛怎么设，是这类政策最容易卡住的地方。草案的设计是：实施城镇老旧住房自主更新应当经业主依法表决；对不同意的业主应当与其充分协商，保障其知情权、参与权；自主更新协议签约比例达到百分之九十五以上的，政府应当优先支持。

95%这个比例，是这份草案里分量最重的一条。它给了项目往前推的可能，不用等到百分之百同意；同时也留了对少数人权益的保护口子。剩下的那5%怎么办，协商程序怎么走、合法权益怎么兜住，会是后续最考验执行细节的地方。

钱从哪来

城市更新喊了这么多年，真正卡脖子的是两件事：钱和地。

资金方面，草案给的口子相当宽。要求政府统筹利用相关财政资金，依法将符合条件的城市更新项目纳入国债、地方政府专项债券等支持范围。

还有两条探索性表述值得单独拎出来：鼓励有条件的地区探索利用住房公积金、住宅专项维修资金等支持城市更新项目；鼓励金融机构开展金融产品和服务创新，提供融资支持。

住房公积金和住宅专项维修资金这两个池子如果能用起来，对老旧小区来说是实打实的增量。当然，"探索""鼓励"是方向性表述，具体怎么落地，还要看各地后续的细则。

地怎么供

土地方面，草案要求完善多元土地供应体系，依法运用划拨、出让、租赁、作价出资（入股）等方式供地。

针对存量和产业转型，给了几条更灵活的路子：工业用地、商业用地可以采用弹性年期出让、长期租赁、先租后让等形式供应；鼓励零星建设用地整合利用，并优先用于公益性项目。

还有一条对盘活存量很关键：利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可按照规定享受不改变用地主体和规划条件的过渡期政策。这条是给老厂房、老街区改做新业态松绑的，省掉了先改性质再干事的折腾。

容积率松绑，体感最直接

容积率这块，草案的导向是"加强保障民生和激励公益贡献"。

具体有两条最实在。满足条件的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施以及老旧住宅成套化改造等项目，其新增建筑规模可以不受容积率指标的制约。另一条是，满足条件的更新项目新增设必要的楼梯、电梯等设施，其新增建筑量可以不计入规划容积率。

这两条落到生活里是什么？老房子成套化改造，比如把合用的厨卫改成独用，新增的面积不再被容积率卡住；加装电梯、加楼梯，不计入容积率，意味着不会因为"超容"被挡下来。住老楼的人，对这两条的体感会最明显。

此外，草案还提出探索制定容积率核定、奖励和转移等管理规则，给公益性贡献留出激励空间。

监督管理这一章不能漏看

6章里专门有一章是监督管理，这个安排本身就有信号。城市更新涉及巨大的利益调整，把监督写进立法，指向的是防止"更新"变成变相开发，防止民生工程跑偏。公益优先、民生导向这些原则，需要有约束机制托底，不能只写在总则里。

落地其实已有样本

江苏在城市更新上不是白纸起家。"十四五"期间，江苏争取到中央预算内资金9.63亿元、下达省级财政资金7.66亿元，支持各地采用"微改造"方式，推动历史文化街区、历史建筑等保护利用。南京小西湖片区以历史文化保护为前提摸索出的更新路径，拿过全国城市更新优秀案例。

今年3月省政府发布的《推进江苏城市高质量发展行动方案》，也把城市更新与产业升级、人居改善、新业态发展结合起来推进，并提出到2030年培育建设完整社区超1000个。

所以这次立法的定位很清楚：不是从零开始定规矩，而是把已经跑通的经验、已经碰到的难题，一起写进制度里。

给关注这件事的人提个醒

时间点要记牢。这次提交的是《条例（草案）》，还要经过省人大常委会审议，条文可能修改，真正生效要等正式通过之后。眼下讨论的这些数字和口子，都属于草案拟定的内容。

但方向已经很清楚：自主更新的通道要打开，钱和地的政策在放宽，容积率对民生项目的约束在松动。对住在老小区、老房子里的江苏人来说，接下来的真正看点，是各地配套细则什么时候跟上、怎么落地。