私自把住宅变成“民宿”“网约房”，谁来为居民安宁买单？

文旅业火了，不少人把自家住宅改成民宿或网约房。可部分市民反映，一些小区里的民宿、网约房没经过合法审批就挂到网上招租，扰民不说，还带来安全隐患，投诉之后却迟迟没人管。

扰民和安全问题最让人头疼

山西晋城的刘先生住在一个小镇附近。他说，小区里有住户私自把住宅改成无证民宿，游客进进出出，深更半夜还在喧哗，小区不得安宁，治安也让人担心。他希望严格落实民宿经营办法里“楼栋业主同意”这条准入要求。

安徽合肥的张女士也碰到同样的事。她在人民网“领导留言板”投诉，邻居把房子改成网上可订的民宿，配了麻将机、桌游，一点隔音都没有，半夜麻将声吵得人睡不着。

类似的投诉在留言板上不少：深夜喧哗、门禁被弄坏、电梯长期超负荷老出故障……除了吵，违规改建也让人揪心。西安的纪先生说，楼上租客几年前把一套住宅隔成4套独立房间，加了4个卫生间，改成民宿出租。从去年起他家屋顶就开始渗水，修好今年又漏，墙都发黑了，衣柜、床铺全发霉。南京一位网友则反映，有住户把一套住宅隔成6到10个小隔间，单套能住十多个人，疏散距离不够、防火隔墙被凿通、大功率电器一起用，火灾风险很高。

“住改商”规定落不了地

监管又分散在多个部门

北京市物权法学研究会副会长兼秘书长毕文强说，住宅开民宿属于“住改商”，法律关系其实很明确。民法典第二百七十九条规定，业主把住宅改成经营性用房，除了守法规、守管理规约，还得经有利害关系的业主一致同意。这既保护周边住户，也保护经营者——大家都同意了，经营才算名正言顺，本来是双赢的事。可现实中，不少民宿根本没走这道程序，相关部门也没严格去落实。

广西桂林的苏先生投诉邻居在14楼开民宿夜间扰民，相关部门却以“有营业执照”为由不处理。他搬出民法典第二百七十九条后，当地政府回复说，民宿登记时申请人签了《住所使用承诺书》，承诺已取得利害关系业主同意，所以发了执照。后来虽然确认该业主确实没经业主一致同意，仍建议“由利害关系业主、业委会、物业通过诉讼解决”。上海黄浦的陈女士也遇到类似情况，被要求自己走司法途径。可打官司费时费力，多数人只能算了。

与此同时，不少地方因为上位法规不够细、基层执法边界不清，治理往往停在约谈劝导。广东某地今年3月回应说，各级法律法规还没对时租日租房的经营性质、准入资质、治安和消防标准作详细规定，“缺乏管理依据”，只能做做普法宣传。

监管权责还被拆到多个部门：公安管治安，市场监管管无证经营。结果同类问题在不同地区、不同部门之间标准不一，群众维权找不到清晰路径。

毕文强认为，国务院办公厅去年9月下发的《关于进一步加强旅游市场综合监管的通知》已经明确，文旅部牵头统筹，县级以上地方政府负责本区域协调，并要求跨部门、跨区域联合执法。民宿属于旅游市场的一部分，应该据此明确谁来负责。但文旅部门也有苦衷：没有审批权，就掌握不了民宿基本信息，监管很难下手。

另外，民宿、网约房这些概念边界还不清楚，住宅楼里的民宿到底算什么，处在模糊地带。当成旅店业，得办营业执照、卫生许可证，过消防验收，拿特种行业许可证；当成个人短租房，甚至不用办执照。鄂尔多斯今年7月提出把民宿和网约房分级管理，可从业者反映，“房源分散、规模较小”到底怎么界定，回复是“等方案落地”。政策模糊，到了执法环节只会更模糊。

先明确定位

再建前置备案制度

浙江旅游职业学院教授章艺介绍，按2023年实施的国家标准，旅游民宿是利用当地民居等闲置资源、主人参与接待的小型住宿设施，“主人亲自服务”是重要特征。

标准要求经营用客房不超过4层、建筑面积不超过800平方米，主要是从消防考虑。

西南政法大学民商法学院教授张力建议建立民宿前置登记备案制度。凡是拿住宅做经营、向社会不特定人提供短期住宿的，开业前必须提交利害关系业主同意证明、消防合格证明、治安管理责任书等，备案后才能经营。没备案就是非法经营，主管部门直接查处，把事后惩处变成事前过滤。备案时还要核验房屋结构改动是否合法，违规改扩建的按城乡规划法处理。多次非法经营的，纳入信用记录，限制再申请。

张力还提出，物业要负起发现、劝阻、报告的责任，OTA平台也要前置审核房源资质，没备案的不让上架。市民田先生说，有的民宿地址写着“公租房—18栋”也能上架，监管部门确认违规后，也只能让业者自己关掉房源。平台不是法外之地，对明确违规的房源，相关部门有权要求平台下架、限流、封号。他建议加大对无证经营、屡教不改者的惩处，提高违法成本。

最近，湖南省人大常委会通过《湖南省民宿条例》，成为全国首部以民宿为主要内容的省级地方性法规。其中规定：不得在城镇住宅小区超过四层的住宅内开民宿；四层以下住宅开民宿，要遵守法规和管理规约，并经有利害关系业主一致同意；网络交易平台要实名登记，查验营业执照、特种行业许可证等真实性。

张力认为，《条例》推动民宿管理从原则性规范走向准入、经营、平台和部门协同的全链条治理，回应了居住安宁、共有权益和房屋安全等现实问题，也把平台纳入监管，有助于监管关口前移。但他也提醒，《条例》虽规定了多部门联合审批，还不是完整的前置备案制度。下一步还得细化民宿认定办法、消防标准、审查材料和平台责任边界，免得审批标准不一、重复审批或者责任不清。

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内容来源 | 人民日报（公众号）

编辑 | 吴臻 责编 | 杨雪敏 吴乐思

审核 | 李世钊

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